全文搜索 
本站由政策研究中心负责内容组织和审核
当前位置:首页 > 精品导读

肃宁县“四个覆盖”工作模式的创新意义

来源:   时间:

  蒲实 陈鹏

  加强和创新社会管理,是党中央深刻把握国内外新形势新变化,从党和国家事业发展全局作出的重大战略决策。党的十八大报告指出,必须从维护最广大人民根本利益的高度,加快健全基本公共服务体系,加强和创新社会管理,推动社会主义和谐社会建设。前不久,笔者所在的“社会管理体制创新课题组”一行11人到河北省肃宁县进行了为期三天的农村社会管理创新专题调研,共走访了四个村、一个农业合作社、一个产业中心、一个企业、市规划馆等,并且与肃宁县相关部门领导进行了长达四个小时的深入座谈,从而对肃宁县以“四个覆盖”为基本特点的社会管理创新经验有了一个较为全面的认识和了解。

  作为全国社会管理创新综合试点城市之一,肃宁县“四个覆盖”工作模式是当前农村社会管理创新的一个有益探索,是新形势下做好群众工作的一个重要创举。2011年7月,习近平同志对肃宁县“四个覆盖”作出重要批示:“把分散的农民重新组织起来,是加强农村社会管理,推进农村发展的现实需要。肃宁县推进‘四个覆盖’进一步健全了农村基层组织群众、宣传群众、服务群众的组织体系,对加强农村社会管理、推进社会主义新农村建设具有重要意义。效果也不错,值得总结推广。”

  肃宁县“四个覆盖”工作模式是以基层党组织为核心,以村民代表大会为平台,以农村经合组织和综治维稳组织为骨架,以服务群众和协调整合农村各方利益为职能,覆盖整个农村和广大农民的服务网络。对于初次接触肃宁县“四个覆盖”的人而言,不免会有这样一个疑问:“四个覆盖”中的四种组织形式,哪个不是早就存在,并在其他地方都有过不同程度的实践吗?换句话来说,肃宁县“四个覆盖”何来“创新”之意呢?笔者以为,解开肃宁县“四个覆盖”之“创新意义”的关键,并不在于基层党组织、基层民主组织、经合组织和维稳组织这四种组织形式是否已经存在过、实践过,而在于这四种原有的组织要素之间如何形成一种新的组合方式和组合形态,从而构造出一种新的制度架构。

  具体来讲,“四个覆盖”工作模式的基本内容包括:

  1.基层党组织全覆盖。按照党的十七届四中全会提出的“党员走到哪里,党组织就建设到哪里”的原则,不断扩大党建工作的覆盖面,把党的组织机构延伸到各个领域、各个行业,进一步加大党组织机构在农村各个层面的覆盖密度,形成条块结合、覆盖各方的基层党建工作新格局。2010年以来,全县农村新建各类党总支10个,党支部18个,党小组1641个,其中维稳组织党小组1026个、民主组织党小组300个、经合组织党小组121个,其它类型党小组194个。

  2.基层民主组织全覆盖。在搞好村民委员会换届选举的基础上,逐村建立健全村民代表会和村民监督委员会两个民主组织,真正把村民有效地组织起来,搞好村民自治,提升村民自我管理、自我教育、自我服务的能力和水平,落实好村民在农村管理中的知情权、参与权、决策权和监督权。截至2011 年10 月,全县253 个村已全部建立村代会和监督委员会,村民代表、村代会主席和村民监督委员会成员都由选举产生。建立村“两会”后,全县农村信访量同比下降50% 以上。

  3.农村经合组织全覆盖。以农户家庭承包经营为基础,农民自愿参加的,以某一产业或产品为纽带,以增加加入组织的成员收入为目的,实行资金、技术、生产、购销、加工等方面的互助合作,按照一定的章程进行共同生产、经营和服务活动的互助性合作经济组织。目前,全县已建立各类经济合作组织达320家,入社会员9800多人,涉及210多个村,带动农户5万多户。通过这些经合组织,把农业生产各个环节的利益“捆绑”在一起,一头牵农户,一头联市场,形成了一个有机的产业化“链条”,为农民开通了“致富路”,架起了“致富桥”。

  4.农村维稳组织全覆盖。农村维稳组织的结构以3+1组成。所谓“3”,是在村一级建综治工作站,设“一干两员”,即:综治专干、治安隐患信息员和矛盾纠纷调解员,专抓农村社会稳定和安全;在过去生产队或现居住片区的基础上,建综治小区,管40到60户农户;综治小区再往下,每10户设一综治小组,由一名威信较高的村民牵头负责。所谓“1”,是在各村设立治安巡防队,实行专职巡防队与每家每户轮流值守相结合,在全村开展治安巡逻防范。目前,全县农村普遍建起了“站、区、组、队”组织,其中,村级综治工作站253个,综治小区1749个,综治工作小组5578个,聘任村级“一干两员”759人,专业巡防队员1739人。

  在“四个覆盖”体系中,基层党组织处于中枢统合地位,它延伸和渗透到其他三类组织之中,并且村支部书记同时兼任村代会主席、综治工作站站长;针对经合组织,则积极发展和建立党支部或党小组,其理事长一般也都是支部书记。由此,建立了一个互通共融、互促共赢的农村社会管理新体系,进而有效实现了党对农村工作的全覆盖,充分体现了党的领导核心作用。在“四个覆盖”工作体系中,最为关键和核心的连接机制和运转支点则是村支部书记兼任村代会主席,这是对农村治理结构的一次重大革命。大致来看,这个创新机制的精妙之处至少体现在以下三个方面:

  其一,构造了新型的农村治理架构。针对传统的“村民会议—村委会/村支部”治理结构,肃宁县增设了“村代会”这一中间层次并将其定位为常设决策机构,同时增设了“村监会”,由此形成了决策权、执行权和监督权既相互协调又相互制约的权力结构,即建立起“党组织领导、村代会决策、村委会执行、村监会监督”的村级治理新架构,并形成了“三议一行一监督”(村党支部提议、村“两委”商议、村代会决议、村委会执行、村监会监督)的运行机制,使村民自治的“四个民主”(民主选举、民主决策、民主管理和民主监督)真正连接成一个完整链条,破解了长期困扰农村社会的“半截子民主”的难题。由此,不仅有效解决了原先存在的“村支部/村委会”两张皮的问题,而且较好地促进了村两委干部与普通村民之间的互信。譬如,一位村支书在访谈中讲到:“在村级事务公开方面,以前是公开了没人信,现在是公开了没人看”。

  其二,夯实了党执政的社会根基。改革开放既“解放”了农民也“解散”了农民。肃宁县通过村支书竞选担任村代会主席,有效实现了党的意志与群众的意愿的有机统一、党的领导与人民当家作主的有机统一;通过鼓励党员广泛竞选各类农村组织的负责人,确立了党对农村工作的坚强领导,充分彰显了基层党组织的战斗堡垒作用;通过对“党员家庭”亮牌、对“无职党员”设岗定责,通过将致富能手、种养大户等各种“农村能人”积极发展成为党员,有效提升了党的社会影响力和感召力,充分体现了党员的先锋模范带头作用。党的执政根基的夯实和扩展,使得党在农村的领导更加鲜活、更加坚强,也带来了整个村治格局的根本性改观。譬如,一位村支书在访谈中讲到:“以前不论大事小事,管事的也就那么几个人,现在管事的人越来越多了,工作好干多了。”

  其三,拓展了群众工作的时代内涵。群众工作是社会管理的基础性、经常性、根本性工作。一切社会管理部门都是为群众服务的部门,一切社会管理都是做群众工作的过程,都是为群众谋利益的过程。社社会管理和群众工作两者在本质上是完全一致。肃宁县“四个覆盖”,说到底,就是相信群众、依靠群众,用群众的方法来解决群众的问题。这是我们党的群众路线在农村工作中真正、具体的实现。当前,所谓的群众问题,最重要的莫过于民生问题,解决好民生问题就是最大的群众工作。而关注、保障和改善民生正是肃宁县“四个覆盖”的题中应有之义。在“四个覆盖”实施过程中,干部真心觉得“四个覆盖”管事管用,群众真正从“四个覆盖”中得到了实惠,心齐了,气顺了,村容村貌和精神面貌都焕然一新。可以说,“四个覆盖”成为了肃宁县新形势下做好群众工作的一个总抓手和新平台,并充分体现了“创新社会管理”和“做好群众工作”的有机结合。

  通过调查发现,肃宁县“四个覆盖”之所以在实践中取得明显成效,其关键就在于这一做法打破了就党建抓党建、就民主抓民主、就增收抓增收、就稳定抓稳定的条条框框,而是把加强农村社会管理与推进农村经济、政治、文化、社会建设有机结合起来,重构了农村基层的组织网络体系和运行机制,形成了一套互通共融、互促共赢的农村社会管理新体系。一定意义上,肃宁县“四个覆盖”工作模式是当前我国农村社会管理模式的一种集合创新,是从体制机制创新入手,通过一个整体的制度设计,系统地解决农村社会管理的方向和模式问题,它较好地实现了让农民群众组织起来,让农民群众当家作主,让农民群众致富过上好日子,让农村社会从根本上保持和谐稳定等一系列积极效果,并用鲜活的事实回答了在新的历史条件下农村工作“由谁领导,由谁组织”这一重大理论课题。(蒲实系国家行政学院决策咨询部副研究员, 陈鹏系北京师范大学中国社会管理研究院博士后)

  


打印
【相关报道】

ICP备案编号:京ICP备13012430号
地址:北京市东城区北河沿大街147号

版权所有、主办:政策研究中心
邮编:100721 总机:(010)58123114