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兜底保障——社会救助体系建设的核心取向

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  ——江苏省盐城市的实践与思考

  盐城市民政局局长 谷红彬

  社会救助是整个社会保障体系的基石,是社会保障体系中最基础的制度安排,它是社会成员生存保障的最后一道防线,直接承担着维护低收入阶层尤其是困难群体的起码生活保障任务,构成了社会保险无法保障或保障后家庭收入仍然低于最低生活标准的贫困群体的一种“兜底”保障。

  近年来,盐城市各级民政部门紧紧围绕经济社会发展大局,着力构建多层次、广覆盖、保基本、立体式的社会救助体系,为城乡困难群众织就了一张保护网。经过几年的努力,初步构建起以城乡低保、灾害救助和农村五保供养制度为基础,以医疗、住房、教育、临时、特困残疾救助等专项制度为辅助,以经常性社会捐助、慈善救助、结对帮扶等社会帮困手段为补充,与经济社会发展水平相适应的、覆盖城乡的新型社会救助体系,有效地维护了城乡困难群众的基本生活权益。

  基 本 现 状

  (一)以应保尽保为目标,全面实施城乡最低生活保障制度。在全面建设小康社会的进程中,盐城市协调推进经济和社会发展,加大社会救助工作力度,努力让困难群众共享改革发展成果。2012年,全市城乡低保对象14.53万户24.51万人,全年累计发放城乡最低生活保障资金4.18亿元。其中,农村低保对象11.86万户19.24万人,占全市农业人口总数的3.5%,全年累计发放农村低保资金2.98亿元;城市低保对象2.67万户5.27万人,预计全年将发放城市低保资金1.22亿元。一是实现了城乡应保尽保。盐城市的城市低保起步于1996年,按照“低标准起步、小范围保障、逐步推进完善”的思路,由点到面,逐步在面上推广。2000年出台了《盐城市城市居民最低生活保障实施办法》,全面建立了城市居民最低生活保障制度。2004年出台了《关于建立和完善农村居民最低生活保障制度的实施意见》,启动实施了“按实计算、差额补助”的新型农村居民最低生活保障制度,标志着城乡统筹的最低生活保障制度基本形成,实现了城乡低保“横向到边、纵向到底”全覆盖,基本达到了应保尽保的目标。二是坚持分类施保。针对低保家庭困难程度的差异性和救助需求的多样性,盐城市坚持“突出重点、兼顾一般、分类施保”的原则,对低保家庭中的老、弱、病、残、幼、学等特殊困难对象,其本人保障标准上浮一定比例,补助水平梯次拉开。三是实行物价上涨动态补贴。2005年,盐城市建立了低收入居民基本生活消费价格上涨动态补贴机制。2011年,将按季度发放的方式改为按月发放,即当省辖市月度CPI涨幅或者SCPI涨幅二者有其一达到或超过3%时,对城乡低保对象按照当月低保标准的1/12发放物价补贴,当价格涨幅达到或超过5%时,价格补贴标准应增加50%。2012年全市共发放物价补贴资金5000多万元,及时缓解了物价上涨对低保家庭基本生活的影响。四是推行普惠性节日慰问。2012年“两节”期间,除中央一次性生活补贴和省节日补助外,市政府安排144.4万元专项资金,对城市低保对象按照每人100元给予补助,全市各级政府共发放城乡低保节日补助资金1.2亿元。

  (二)以关爱工程为载体,进一步落实农村五保供养政策。应对提前进入老龄化社会的市情,盐城市将五保老人供养工作纳入老龄工作整体规划,着力解决困难人群“老有所养”难题。一是实现了供养全面覆盖。全市符合五保条件的对象共2.6万人,已全部纳入供养范围。供养经费全部列入县级财政预算,以县为单位实行专户管理,分散供养经费直接打卡发放到人,集中供养经费直接拨付到所在敬老院。二是投入力度不断加大。自2005年以来,盐城市大力度推进乡镇敬老院建设,共实施“关爱工程”项目471个,147所敬老院累计投入专项建设资金4.5亿元,新增1万张床位,集中供养能力有了很大的提高。三是建立供养标准自然增长机制。盐城市自2007年在全省率先建立五保供养标准自然增长机制,五保供养标准按照集中供养和分散供养分别不低于当地上年度农民人均纯收入的50%和40%。2011年开始,全市各地按照上年度农民人均纯收入的58%和50%确定当地农村五保集中供养和分散供养标准。四是服务管理更加规范。全市各地按照“提档升级”的要求,不断提升敬老院管理服务水平。敬老院长列入事业编制,其余工作人员按照与在院供(寄)养对象1:10的比例,面向社会公开招聘,实行合同聘任制管理。

  (三)以推进同步结算为平台,加快完善城乡医疗救助制度。围绕“病有所医”的目标,盐城市全面建立起了覆盖城乡、与城镇居民(职工)基本医疗保险和新型农村合作医疗相衔接的医疗救助制度,困难群众“看病难、看病贵”问题得到缓解。一是救助范围不断扩大。已覆盖城乡低保对象、农村五保对象、临时救助对象中大重病患者、重点优抚对象、60年代精减退职职工、特困职工、参核退役人员等七类人群。2012年累计救助83.7万人次,支出救助资金1.1亿元。二是救助方式不断完善。在全面资助救助对象参合参保的基础上,着重于“两取消两提高”,即取消病种限制,取消救助起付线,救助比例提高到55%,封顶线提高到不低于2.5万元。三是平台建设不断推进。依托城镇医保和新农合信息管理系统,搭建医疗救助同步结算平台,基本实现城乡医疗救助与城镇医保、新农合支付结算的“一单清”、“一站式”服务。

  (四)以专项救助为补充,积极拓展社会救助内容。盐城市把保障和改善民生的举措上升为公共政策,不断完善专项救助机制,逐步形成一系列规范性的制度安排。一是建立健全临时生活救助制度。2009年出台了《盐城市城乡困难群众临时生活救助实施细则》,对因大重病或遭遇突发性灾害导致基本生活困难的低保对象和低保边缘对象,及时给予临时性、应急性生活救助,由此将救助体系覆盖范围从绝对贫困群体拓展到了相对贫困群体。2012年共实施临时救助2.7万人次,支出救助金1421万元。二是探索实施特殊困难残疾人生活救助制度。出台普惠性助残政策,从2008年起对全市低保以外无固定收入的一、二级肢体残疾、智力残疾、精神残疾、盲视力残疾的重度残疾人,参照当地城乡低保标准全额发放生活救助金。2010年,对成员间具有法定的赡养、抚(扶)养关系且共同生活,人均收入在当地低保标准200%以内的一户多残和以老养残家庭中的残疾人,参照不低于当地低保标准的60%发放生活救助金。2012年,全市已有3.1万特殊困难残疾人得到救助,支出生活救助金8574万元。三是配合做好其他相关救助工作。民政部门积极配合相关部门,制定出台了教育救助、住房救助、司法救助等一系列的专项救助政策,整合社会救助资源,提升了综合救助效益。四是积极拓展社会互助渠道。盐城全市各地采取水电气收费减免、粮油帮困、结对帮扶、慈善超市等方式,多方面解决救助对象的实际困难。全市已建立“爱心超市”249家,社会捐赠物品得以有针对性地直接惠及困难群众,成为社会救助制度的有益补充。

  存 在 问 题

  从总体上讲,盐城市社会救助体系建设起步较晚,在救助对象选择、救助门槛设定、救助内容安排、救助运行模式、救助能力建设等方面都需要进一步完善。这不仅是盐城市需要面对的问题,也是社会救助体系建设具有普遍意义的课题。其中较为突出的有:

  (一)救助政策存在“碎片化”

  社会救助是一项操作性非常强的政策,必须强化与相关政策的衔接。当前,我市社会救助政策存在着较为明显的“碎片化”现象,突出表现为社会救助政策存有制度和部门分割,影响和制约了全市社会救助工作的整体发展水平。一直以来,我市社会救助制度建设遵循“单项突破、系统完善,点上突破、面上扩展”的路径,即根据人们生活的不同方面和需求的不同层次,先建立单项制度,力求覆盖,再以点带面,衔接整合各个单项制度,构建完整的救助制度体系。目前,我市社会救助正处于从覆盖到衔接的阶段,制度分割问题成为攻坚工作的核心议题。另一方面,由于受到政府部门职能定位的影响,社会救助工作一直分散于各个政府部门,虽然明确民政部门的牵头地位,但由于缺乏明确法律依据和存在部门利益阻隔,这种“多龙治水”的工作格局始终没有从根本上得到解决。

  (二)救助门槛存在“悬崖效应”

  社会救助不仅仅局限于吃、穿、住等基本生活保障,也对由于医疗、就学、司法诉讼等原因造成的生活困顿进行适度保障。但在实施医疗、教育、就业、司法、住房、灾害等方面的配套救助制度时,为了降低成本和便于操作,往往只是简单地与低保挂钩。处于低保边缘的困难群体在面临看病难、看病贵和教育经费负担重等问题时得不到救助,他们的实际生活水平往往还低于低保对象,出现了一种“有了低保什么都有,没了低保什么都没有”的现象,发生了社会救助的“悬崖效应”。一方面,使城乡低保对象产生“想进不想出”的思想,给低保动态管理造成极大的压力;另一方面,大量低保边缘户想方设法进入低保,以其获得物质帮助和精神上的安全感。

  (三)救助对象瞄准存在偏移

  社会救助是一项选择性救助的制度。科学、准确地寻找出需要救助并且符合救助条件的对象,是实施救助的基础。然而,由于家庭收入难以核查准确,家庭财产调查基本处于空白,家庭支出说不清、道不明,以及“人情保、关系保“的存在,社会救助对象瞄准偏移的现象,一直是社会救助工作的难解之结。无论是我市还是周边地区乃至全国各地,均不同程度地存在少部分不符合条件的对象享受社会救助政策的现象。这就对社会救助对象的选择机制提出了警示,社会救助对象瞄准偏移现象已经成为影响社会救助工作健康的发展的症结。

  (四)“支出性”贫困人群缺乏关注

  关注贫困问题,解决贫困问题,是社会救助的出发点和落脚点。但是,从政策设计到实际操作,我们关注的更多是收入型贫困人群,而支出型贫困人群往往被忽略,他们成为在灰色地带游离徘徊的人群。观察两个家庭,其中一个家庭收入低于当地保障标准,但无教育、医疗等大项开支,进入低保后,生活基本可以维持;另一个家庭收入高于当地低保标准,如果出现子女考上大学,或者家庭成员患有重病需要支付医疗费用,可想而知后者的生活状况肯定比前者更加艰难。新的不公平,由于社会救助关注贫困的视角产生偏差而发生。

  (五)救助能力建设严重滞后

  当前,社会救助工作质量要求与救助能力不相适应的矛盾十分突出。社会救助机构原先的工作内容是城市低保工作,现在工作职能已拓展到近10项工作内容。随着救助范围和内涵的不断扩展,大量的人员审核和大额度的经费管理工作量的骤然增加,原有救助机构的工作职能和工作力量已远远不适应社会救助事业发展的需要。

  政 策 选 择

  (一)加快救助体系整合步伐

  在社会救助体系建设取得阶段性成果之后,盐城市正逐步工作重点转移到社会救助体系的衔接上来。

  1、加强救助政策统筹安排。社会救助是建构在底线公平基础上的基本生存权和发展权的综合性保障。最低生活保障制度要由其他各项救助制度来配合和补充,而其他各项救助制度需要把最低生活保障制度作为基础。这一特点决定了低保在整个社会救助体系中的核心和基础作用。在确定救助标准和实施范围方面,要避免单项救助或优惠政策与低保资格的直接挂钩,而是根据每个单项制度的具体情况,确定各自的标准和范围,同时积极开展低保边缘户的针对性救助,实施阶梯式救助,缩小和弱化社会救助的“悬崖效应”。同时,也要加强社会救助与社会保险(如医疗保险)、社会福利(如孤儿养育)、社会慈善(如慈善捐助)等制度衔接,集成和放大社会救助体系,乃至社会保障体系的综合制度解困效应,形成“先保险再福利,最后救助来兜底”的大保障格局。

  2、加快救助资源协调整合。需要进一步健全政府领导、部门负责的社会救助协调管理机制,加强专门机构建设,整合各部门资源,以实现社会救助的“统一部署、协调管理、不重不漏、应救尽救、部门联动、分类实施”目标。当前应重点构建好三个平台:一是搭建社会救助市级协调平台,统领社会救助全局、协调各个职能部门的作用,实现救助部门全参与,救助内容全覆盖,救助信息全共享;二是搭建基层社会救助服务平台,相关部门统一受理辖区救助事务,实现所有社会救助事务通过一个服务体系审批,所有社会救助资源实行“一个口子贯通,一个网络发放”,形成规范有序、集约高效、顺畅便民的社会救助运行新机制;三是搭建信息共享网络平台,建设社会救助信息网络管理系统,实现市、县、乡镇三级社会救助机构纵向联网,有关部门横向联网,并逐步覆盖相关慈善和公益组织,做到社会救助业务网上操作,数据信息共享,实现社会救助全方位网络化管理。

  (二)完善救助对象选择机制

  应从两个方面来完善救助选择机制。一方面要实行精确化选择。建立救助申请家庭经济状况信息核对制度机制,全面掌握了解申请救助的人员家庭收入、财产、支出情况,在最佳状态下,可以依据最低生活保障标准,非常精确选择出救助对象。退而求其次,采取基层评议或者申请救助听证会的方法,在村(居)内部选择出最贫困的人并实施救助。另一方面可探索模糊化选择。在确定低保对象时,不再以家庭收入是否低于保障标准为唯一准绳,更多地关注其家庭是否有教育、医疗等刚性的大额支出,以家庭收支平衡比例来界定贫困程度和救助需求。在确定专项救助对象时,其选择标准应逐步与最低生活保障标准脱钩,重点考虑申请人在遭遇疾病、突发事件以及接受高等教育等特定境况下的实际救助需求,这样既可减少“悬崖效应”,有助于激励救助受益人通过自身努力摆脱贫困状况,也有助于减轻被排斥在最低生活保障范围之外的人群想方设法进入低保的冲动,利于最低生活保障制度的平稳运行。

  (三)加强救助保障能力建设

  一是加强机构建设。可以探索在市、县(市、区)民政部门下内设社会救助局,乡镇(街道)设立社会救助中心,以加强社会救助机构的执行力和审批服务职能。二是加强队伍建设。江苏省委、省政府《关于进一步加强新时期民政工作的意见》明确要求按照人口5万以下的乡镇,民政管理服务人员不少于3名;5万以上的乡镇,民政管理服务人员不少于4名的要求配备基层民政人员。在配备基层民政人员同时,按照低保操作规程的要求,建议对县、乡镇(街道)的救助机构,在行政编制之外,按救助对象的一定比例确定专项事业编制。采取政府购买岗位的办法,由民政部门聘请社会救助协理员,在村(居)委会设立社会救助站。三是落实工作经费。按照江苏省政府办公厅转发省民政厅、省编办等部门《关于加强基层民政机构建设若干意见的通知》精神,各级财政按照上一年度社会救助资金支出总量的一定比例来安排工作经费,列入同级财政预算。四是改善工作条件。按照《关于加强基层民政机构建设若干意见的通知》精神,改进办公条件,配备必要的办公设施、交通工具,构建办公自动化、信息化系统平台,提升社会救助管理信息化水平和服务管理效率。

  


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