民政工作的历史源远流长。因为在中国几千年的历史沿革中，民政的基本职能及其主体业务一直延续至今，这就是我们所说的传统民政工作。然而，由于不同历史时期政治经济社会背景的差异，传统民政工作也在继承的基础上有所创新和发展。尤其在30年改革开放伟大进程中，我们顺应深化改革新形势、新要求，在实践中继承，在继承中探索，在探索中开拓，不断争创传统工作新优势，使传统的民政工作焕发出新的生机活力，形成了富于时代气息的工作新格局，实现了职能的新拓展和作用新发挥。这30年的发展历程，是民政工作把握规律性、体现时代性、富于开拓性的光辉历程。30年的实践证明：民政工作的许多传统业务，仍有生命力和发展空间，只能做好、做强；民政工作的传统作风和方法，仍有时代品质和价值意义，只能发扬、发展。
本期刊发民政30年系列专稿之三：开拓的足迹。文章展示了传统民政工作顺应形势变化赋予的新内涵，各项民政工作不断适应时代发展取得的新变化，民政部门在改革开放中勇于开拓进取的新作为，民政工作核心职能在服务大局中的新拓展和新加强。
——编者
民政三十年：开拓的足迹
今天的中国民政，向人们展示的是这样一幅欣欣向荣的画卷：党政领导越来越重视，相关部门越来越支持，社会各界越来越关注，民政工作在经济社会协调发展中的作用越来越突出！
今天的中国民政，向社会展现的是这样一个贴近民生的形象：以民为本，为民解困，为民服务。解决民生，落实民权，维护民利。
今天的中国民政，向党和人民交出的是这样一份锐意开拓的答卷：铸造社会平衡稳定机制，在维护稳定、促进和谐中发挥基础性作用。
这是新的历史起点上的中国民政：传统工作赋予了新的内涵，传统业务增添了新的活力，新的工作领域不断拓展，民政工作职能日益丰富和强化。
开拓:打造科学决策新机制
在今天的中国民众中，恐怕已经没有谁对民政感到陌生，但对“民政”一词的渊源却不一定了解。
在今天的社会生活中，也许没有哪项政府工作能像民政工作这样亲近每个社会成员，但对民政工作的历史却未必知晓。
在今天的政府部门中，如果说没有哪个部门的工作像民政工作这样繁杂多元的话，那么，民政工作业务的历史继承性却截然不同。
据考证，有关民政事例的记载，始于西周，而“民政”概念在典籍中的出现，却是在北宋。《宋史》中有“军曰兵，州曰民政焉”。意思是当时地方文武分权，军即军事用兵打仗；州即民政，总揽地方政府全部事务。
作为一个词组，“民政”始于《两汉会要》。书中编目首次列有“民政”一词。其项下所列风俗、民伍（社会基层组织）、荒政、抚恤鳏寡孤独、流民等内容30余个庶民事务。
而民政作为一个职能机构的出现，却是在晚清时期。康有为在“戊戌变法”中提出“各省设民政局举行地方自治”。这是我国历史上第一次出现以“民政”命名的政府机构。虽然变法失败，但民政机构并没有因此而被扼杀。
1906年9月20日，清政府改革官制，在设立的11个部中，民政部被列为外交部之后。民国政府时期，改为内政部。
然而，民政工作被社会所熟知，还是新中国成立之后。新中国建立后，民政工作经历了创建、破坏和改革三个阶段，形成了初具专业化、规范化的工作体系，尽管其理论体系尚处在创建和完善之中。
纵观民政工作的发展历史，我们可以得出这样的启示：民政工作随着国家政权的产生而产生，随着社会文明的发展而发展。在历史的发展进程中,尽管在不同的历史阶段民政及其工作的涵义不尽相同，但民政工作内容仍然具有历史的继承性。比如赈灾救济、恤孤安老、社会事务管理等等。
以史为鉴，可明事理。对我国“民政”和“民政工作”的本质属性、功能作用、发展脉络的梳理，是民政部门在改革开放中迈出的开拓性一步。
这一步，从研究民政工作政策理论起步，增进了人们对民政工作发展历史的了解和发展规律的把握，开启了对传统业务推陈出新的理性认知。
1979年，五届全国人大二次会议将审议修改《选举法》。在征求修改意见时，民政部作出一个重要决定：邀请中央组织部、国家民委、公安部、法学研究所、政法学院、北京大学、人民大学等单位的13位专家、学者组成修改《选举法》办公室，负责《选举法》的修改工作。
这是民政部第一次邀请专家学者参与立法论证。这一举措收到的成效，使民政人深切地认识到：理论可以帮助我们解放思想、更新观念、提升境界；可以指导我们科学分析并正确认识形势、把握事物发展规律。而这都是确定任务、制定政策、做好工作的前提和基础。
民政工作的发展需要理论指导。受借助社会智力为决策提供理论支持的启发，民政部决定：成立决策咨询委员会。借助专家学者智慧促进民政理论建设，为民政工作的改革发展出谋划策，为民政工作的开拓进取献计建言。
当对理论的认识被提到指导工作的高度时，民政人越发感到，没有认识的深度就没有工作的高度！只知其然不知其所以然，工作就难免盲目性和被动性。于是，人们从探究“民政”和“民政工作”的发展、从理论上回答“什么是民政”开始，确立了民政理论研究的地位。
起始于“什么是民政”的理论思考，吸引了更多的专家学者和实际工作者的加入，提高了民政理论研究聚智借力的起点。
第七次全国民政会议之后，面对从思想路线上完成了拨乱反正，全面恢复民政工作的艰巨任务，面对改革开放的新形势、新任务，以及经济社会发展的新情况、新矛盾，为了适应外部环境和内部发展的新要求、新课题，民政部明确要求：部里的同志，每年都要有四分之一的时间深入基层调查研究，把深入实际调查研究作为民政部作风建设的重要组成部分，持之以恒常抓不懈，形成良好的风气。
与此同时，时任部长催乃夫同志还提议在部机关建立研究报告会制度，让任何有了研究成果的同志上台做报告。
从上到下广泛深入的调查研究之举，集聚了民政人研究解决新问题的智慧，推进了各地对民政工作的理性思考，促进了民政人思维方式的新转变——借助专家学者的智慧，借助各个学科的研究经验，从理论认识的层面来破解实践工作的难题。
1983年1月，民政部在北京召开了首次民政工作理论讨论会。15个省、市民政厅（局）的同志出席，著名社会学家雷洁琼作了题为《社会学与民政工作》的专题报告。
这是一次民政工作理论研究成果的交流会，也是进一步开展民政工作理论研究的动员会。会上，民政部作出决定：今后将每年举行一次全国性的民政工作讨论会，形成年会制度；出版不定期的理论刊物，作为交流民政工作理论研究成果的一个阵地。
会后，民政部发出《关于开展民政工作理论研究的通知》。要求各地民政部门充分认识理论研究的重要性和迫切性，坚持理论联系实际，切实加强领导，有计划、有步骤地积极开展民政理论研究，并逐步建立一支专业和兼职相结合的研究队伍。
这是全国民政理论研究工作迈出的开拓性一步！民政理论建设从此提上日程，摆上位置。各地民政系统相继成立了政策研究机构，并有专人负责这项工作；适时召开理论联络员会议，开展理论研究的计划；落实论文选题，民政理论研究风气初步形成。
1985年5月，第一次全国民政理论研讨会在北京召开。29个省、自治区、直辖市和七个计划单列市的民政厅局主管领导和负责人、论文作者，中国社会科学院、北京大学、南开大学、复旦大学、中山大学、山东、内蒙古社会科学院、河北省财经学院等专家学者150多人出席会议。
会议确立了开展理论研究工作的目标任务：一是坚持理论联系实际的原则，有的放矢，实事求是；二是制定好理论研究规划，选好专题，联合攻关；三是认真进行调查研究，加强情报资料的收集传递工作；四是加强理论队伍建设，培养造就一批又红又专的理论研究人才；五是加强对理论工作的领导，把民政理论研究工作进一步引向深入。这次会议诞生了第一个全国性民政理论研究学术团体——民政理论和社会福利研究会。
民政理论研究从自发自觉走向引导发展。一系列民政理论研究的新观念、新见解、新论点，开启了人们认识民政工作发展规律的新路径。
从理论上对于民政概念的解说，拓展到依据不同学科的概念涵义来解释民政。或从工作的内容和性质，或从管理的内容和手段，或从管理机关的职能和任务，或从社会事务的需要和分类。
——民政部门是以解决多方面矛盾为对象的政府部门。有些工作彼此间缺少联系，如婚姻登记和殡葬改革，安置和救灾，行政区划和社会福利，等等。但是，缺少联系并不等于就没有必然性，也不等于没有规律可循。
——民政工作不是孤立的部门活动，而是政府工作的一个组成部分。无论哪一项民政业务要想获得预期的进展，都必须得到政府其他部门和社会各界的配合和支持。
——民政部门必须牢固树立全局观念，从党和政府的整体工作布局和大局利益出发，研究和确定民政工作的发展战略。任何一项新任务和新政策的出台，都应当考虑到上下左右的理解度和承受度。
——民政工作的时代特征说明了民政工作是历史的产物，它与人类社会发展的进程是一致的。随着社会化程度越高，分工必然越细。政府部门的职责范围也必然有所调整。而民政的存在却反映出客观必然性和历史必然性。
——民政部门在改革开放的大环境中，必须自觉地不断适应外部环境和自身发展的迫切要求，在相对确定的核心业务工作基础上，需要不断调整自己的结构和功能，并随时根据实践的发展变化来修正原有的理论和政策。
——民政工作由封闭型向开放型转变和深化改革的变革要求，为拓展民政工作领域提供了必然条件，为拓宽民政工作空间创造了发展机遇，为传统民政工作推陈出增添了新的动力和活力。
民政理论研究的阶段性重要成果，是将在国家制度安排下的民政工作各大项、几十个小项的业务，从性质上进行分类与归纳，提出了 “三个一部分”（即社会保障一部分、行政管理一部分、政权建设一部分）的概括。
这一概括成为1983年4月召开的第八次全国民政会议的理论思想。
这一思想把民政从工作体系上升到理论体系，对于帮助人们提升对民政工作地位和功能的认识，更好地把握民政工作发展规律，提高宏观思考和决策水平，具有重要意义。
同时，深化民政理论研究既引导和推动了各项民政工作的改革与发展，又促进和加速了研究的广度与深度，激发了勇于探索的热情，深化了实践创造的认识。其标志是吸收借鉴相关学科的理论成就和实践经验进行民政理论探索，开拓了民政理论研究的新境界。民政理论建设进入空前活跃的发展阶段。
针对实践难题的理论研究不断取得突破。人们从民政工作“多元性”与“三个一部分”的矛盾困惑中解脱出来，从理论上寻求到能够涵盖全部民政工作的“社会工作”概念。
把民政工作纳入社会工作的认识范畴，是民政理论研究的重大突破。它使人们增强了在经济社会发展的大背景下研究民政工作发展规律的自觉性。从而清醒地意识到：在改革开放推进经济社会发展与进步的新形势下，国家的社会政策将日臻完善，帮助个人适应社会、防范社会问题的发生，增进社会福利、发展社会服务、促进个人与家庭幸福等事业，将引起国家和社会的更大重视。
在社会主义初级阶段，刚刚恢复成立的民政部门及其工作，在国家政治生活和社会生活中必然会处于上升阶段，改革开放的大环境是它生长发展的有利条件。民政工作在实现不断完善自身发展的必然要求时，社会变革为它开拓新领域提供了广阔空间。
为了适应发展的需要，社会工作中的社会个案工作、社会团体工作、社区组织与社区发展等科学方法，以及社会工作建设、社会工作督导、社会工作服务、社会工作事务等，都必将不断健全和强化。
在对民政工作的性质、功能认识上，也从因为工作内容庞杂和多元化难以形成统一概念的迷惘中，越来越明确民政工作内在的有机联系，逐步形成“从不同方面发挥稳定机制作用”的理论思维。
理论的开拓为改革实践提供了良好的舆论导向，丰富和激发了民政决策的想象力：第八次全国民政会议后，民政开始了改变过去部门包办的封闭格局，打破了独家包揽的被动局面，进入了动员和依靠社会多方力量，多渠道、多层次、多形式地发展民政事业的新阶段。
这是一个变革的阶段。民政部门自身的观念体系在改革开放的冲击中，衍生出新的价值选择和认同观念，许多过去没有被认识和运用的新方法、新手段，成为推进民政事业发展的新事物、新景观：包括运用社会资金，开发社会资源，动员社会力量，拓展事业功能，重建稳定机制等等。
以民政经费来源为例——转变等靠要的观点，开辟多渠道筹集民政事业资金的新途径。除体现政府责任的财政拨款主渠道外，开辟了社会筹资、海外捐赠、有奖募捐、事业单位生产经营等多种筹资渠道。
以扶贫扶优工作为例——转变单纯救济的观点，用各种形式扶持救济和优抚对象发展生产，增加造血功能。运用有偿资金把处于贫困线的有一定劳动能力的人组合成发展商品经济的生产力，把解决劳动者的贫困与开发贫困者的潜能结合起来，把原来单个扶贫救济的职能目标分解到区域人均总产值的发展目标中去，实现职能型转变。
以社会福利事业为例——转变国家包办福利的观点，调动社会各方面的积极性，多渠道发展社会福利事业。社会福利事业从政府包办过渡到“两条腿走路”的方针，形成官办与民办相结合的新格局；福利事业单位由封闭型转向社会开放型，开始走上由单纯供养型向供养康复型转变的新路子。
以思路开拓为例——转变因循守旧的观念，勇于探索新的工作方法，推进传统工作业务的新发展。建国以来在民政业务中始终没有变动过的优抚工作，改革了国家抚恤制度，实行了定期定量补助，落实了群众优待，初步形成了国家、社会、群众相结合的优待抚恤制度。
在民政基础设施建设上，由国家包办为主，转变为小型、分散、以社会办为主；在工作运行上，积极培育发展社会工作组织，探索建立民政工作运行的新机制；在社会化服务中，发展社区服务，有效地动员群众自己解决自己的问题。
对探索新事物的强烈渴求，贯穿在民政工作深化改革的全过程。我们通过思维方式和价值观念的转变，将民政工作推向了一个新的历程。民政工作的内容、路径不断拓宽和更新，自身地位和作用不断提高和增强。改革的触角悄然延伸到民政部门的体制和功能。
确立民政工作职能转换这一根本性改革导向的转折期，是第九次全国民政会议。1989年12月17日召开的这次会议，从分析民政工作将遇到的社会问题入手，提出各级民政部门要从本职出发，积极参与对社会环境的治理，充分发挥稳定机制作用。并指出这“是时代赋予民政部门的任务。”
语言是随着客观事物的发展，以及人们对于它们的认识不断深化而日益发展的。科学上的变革，往往首先表现为术语的革新；社会的进步，往往表现在语言词汇上的创新。“机制”一词，被马克思主义经典作家引进社会科学领域，不断跨越历史鸿沟，跳出狭隘圈子，赋予了鲜明的时代特征。
在深化改革的攻坚时期，“稳定机制”被引入民政领域，是民政理论认识上的重大突破。“发挥社会稳定机制作用”理念的树立，使民政部门突破了单纯业务观点的界限，提高了站在党和国家工作全局去观察和处理问题的自觉性，使民政工作能够始终自觉定位在紧紧围绕为经济建设中心服务上，着力于创造有利于生产力发展的社会安定环境。
党的十六大以后，我国进入全面建设小康社会的新阶段。在贯彻落实科学发展观、建设社会主义和谐社会的新起点上，民政部新一届领导高度重视新形势下民政政策理论研究的先导作用、基础作用、战略作用，在李学举部长的提议下，成立了民政部政策理论研究工作协调小组，统筹和指导全国民政政策理论研究工作。建立了民政论坛，搭建起学习交流平台。
一年一度的“民政论坛”，至今已举办五届，广大民政工作者和社会各界的专家学者坚持以理论研究服务决策为宗旨，紧紧围绕党和国家的大政方针和民政工作的中心任务，认真总结民政工作实践经验，探索民政工作运行规律，破解民政工作发展难题，涌现出了一大批理论上有深度、实践上有指导意义的科研成果。在2007年第五届民政论坛上，李学举部长称“民政论坛已经成为研究民生的特色品牌”。
民政政策理论研究工作的开拓，形成了科学决策和工作指导的新局面。每年一度的民政论坛，不仅是对民政政策理论研究工作的检验，成果的展示，思想的交流，而且成为民政工作决策的一个重要程序。正如李学举部长所说：民政论坛在民政工作的科学决策、民主决策中发挥了积极的重要作用。 (５９８３)
开拓:争创传统工作新优势
30年的改革开放，民政工作经历了从计划经济向市场经济的转变。在这一根本性转变中，随着经济体制和发展模式的转变，必然导致社会的行为规范、道德观念、价值取向、生活方式等发生相应的变化。旧体制下长期形成的政府职能、决策观念、工作模式、评价尺度也必然将随着新体制的成长而转变。
人们不会忘记，30年来我国已经先后经历了６次较大的行政管理体制改革。尽管每次改革的背景不同，任务不同，境遇不同，但历次改革的目的却是一致的：为了适应生产力发展的阶段性需要。
回顾民政工作发展和历次国务院机构改革，国务院对民政部门的职能定位一直没有发生质的变化。
民政部门的职能定位，是国家对民政部门政府职能的法定性界定。这一界定决定了民政工作的基本职责，决定了民政工作业务内容和重点。
在1988年和1993年的两次机构改革中，国务院对民政部的职能确定为：“是国务院主管社会行政事务的职能部门”。
在1998年的机构改革中，国务院作出这样的表述：“民政部是主管有关社会行政事务的国务院组成部门”。这一表述，在政府部门序列上将民政部列入“国家政务部门”。表明了民政工作的社会行政管理职能进一步强化。
在今年全国人大会上通过的国务院行政管理体制改革方案，是落实党的十七大报告首次提出的建设服务型政府的具体行动。而这次行政管理体制改革，不同于以往的是着眼于科学发展，改善民生的一次改革。
包括以民生为主题的这次改革在内，在深化改革和事业发展中，尽管民政部门的职能任务有增有减，民政工作的内涵和外延也相继发生着重大变化，但民政工作内容纷繁复杂的特征没有改变，具有悠久历史的传统工作职能没有削弱。
这无异于向人们宣布：虽然民政部门的职能任务和工作重点，会随着国家政治、经济、文化和社会生活的变化而发生变化，但业务范围是在长期工作实践中形成的，积累了丰富的经验，创造了独有的传统优势；许多传统业务仍然具有较强的生命力和发展空间，只能做好，不能削弱；民政部门长期形成的优良作风和行之有效的工作方法，只能继承和发扬，不能否定和抛弃。
实践是检验真理的惟一标准。当我们把优良传统视为一种优势，那么，在改革发展中继承什么，怎样开拓，关键就在我们是不是真正尊重群众的首创精神，能不能善于发现、总结群众的发明创造。
城乡最低生活保障制度建设，就是对基层改革传统社会救济工作创新成果的总结推广。
社会救济是民政部门“与生俱来”的传统业务。在计划经济体制下，主要是对无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和抚养人的城镇孤老、社会困难户等国家规定的一些特殊救济对象的定期定量救济和临时救济。随着国家的政治、经济、文化和社会生活发生新变化和各项改革的深入发展，传统社会救济工作随之发生新变化、出现新问题。迫切需要从那些不合时宜的观念、做法和体制中解放出来，以适应形势发展和事业进步的新要求。
从救济工作的“发发钱、拜拜年”，到扶贫扶优的“输血”“造血”；从保障对象上“谁家的孩子谁抱走”，到最低生活保障覆盖面的“应保尽保”；从保障经费低水平到财政列入预算支出；从“三条保障线”并轨到“最后一道生活保障线”，在这些曾经抑或至今熟悉的词语中，我们都能体会到传统社会救济工作在改革中所经历过的艰辛探索和开拓。
最低生活保障制度是从建立“保障线”的探索开始的。党的十一届三中全会以后的10年，社会保障体制改革成为全面改革深化中的一项重要配套环节。为确保弱势群体在深化改革中的基本利益，民政战线从事理论研究的同志在总结民政救助工作实践中，提出了“社会福利保障线”的论题。他们认为：社会福利保障线，一般控制在基准贫困线与社会（平均）生活水平线之间。
虽然那时的“保障线”还在讨论贫富差距与社会福利的语境中。但这一论题开拓了划分社会救助对象生活状况的新方法，为甄别各类社会成员的不同生活标准提供了新思路。
很快，由“社会福利保障线”衍生出多条保障线。包括城市居民最低生活保障线，及其后来的下岗职工基本生活保障线、失业保险保障线等。这些“保障线”，一度成为国家社会保障内容的有机组成部分，隶属于国务院不同职能部门的业务范围。
最低生活保障线的发源地在上海市。1993年6月，上海市民政局首先提出建立城市居民最低生活保障线制度的方案，并报请市政府同意，与劳动、财政、人事、保险、工会等部门联合发文，在全国率先开展这项工作。并由此拉开了传统城市社会救济制度改革的序幕。
1994年，第10次全国民政会总结并肯定了上海的经验，提出“对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”的改革方向。
1995年，这项改革被民政部列为重点推进工作之一。部办公厅、救灾救济司等组织开展了大规模专题调研，并邀请中央政策研究室、国务院发展中心、经贸、体改、计划、人事、劳动、统计、工会和社科院、北大、人大等单位的负责同志和专家学者，进行专题座谈研讨，提供决策参考。
1996年，全国101个城市宣布建立城市居民最低生活保障线制度。
1997年8月，国务院召开第１６４次常务会议，专题研究并决定在全国建立城市居民最低生活保障制度。
是年9月2日，国务院下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，明确了保障范围、标准、资金等重要政策问题，对工作进度提出了具体要求。
紧接着，国务院又召开全国电视电话会议，进行全面部署。建立城市居民最低生活保障制度工作进入全面推进和发展阶段。
1997年底，民政部在广东召开会议，了解工作进展情况，交流工作经验，部署推进工作。在年底的全国民政厅局长会上，把建立城市居民最低生活保障制度列为1998年的重点工作。要求在全国所有地级以上城市、2/3的县级城市和1/3的县政府所在镇建立这项制度。
1998年初，国务院办公厅提议民政部设立“最低生活保障办公室”，专门负责这一工作。
这一年，时任国务院总理朱镕基专门听取民政部关于低保工作汇报，在有关材料上多次对低保工作作出批示。
这年底，全国建立城市居民最低生活保障制度的城市覆盖率达到87％。81％的县级市建立这一制度，67％的县人民政府所在镇建立起这一制度。
1999年初，民政部下发《关于进一步加快建立与完善城市居民最低生活保障制度的通知》，３月，又下发《关于各地建立城市居民最低生活保障制度工作进展情况的通报》，并在媒体公开通报各地进展情况。
是年９月底，全国所有城市和县人民政府所在镇都建立了城市居民最低生活保障制度。
与此同时，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，于10月1日起实施，标志着我国城市居民最低生活保障制度建设进入法制化管理轨道。
当最低生活保障成为一项民政业务的重要名词时，不仅写进了国务院总理在全国人大会上做的《政府工作报告》中，还成为中央红头文件的主题词。
在中央财政预算格局中，没有哪项民政经费像低保资金的增长速度那么快，增长幅度那么大。到2007年底，各级财政共支出城市最低生活保障资金277亿元，保障了2272多万人的基本生活。
在城市居民最低生活保障制度不断健全完善中，社会救济制度改革的触角延伸到农村。1992年，山西省在左云县率先开展建立农村最低生活保障制度的试点获得成功。随即在阳泉市的3个县（区）扩大试点。
1994年，上海市政府办公厅转发市农委、财政局、民政局《关于做好本市农村工作的意见》，确定在3个区开展农村最低生活保障制度建设的试点。
这些试点受到民政部的密切关注。在认真总结各地试点工作经验的基础上，1994年召开的第十次全国民政会，确定了“在农村初步建立起与经济水平相适应的层次不同、标准有别的社会保障制度”的发展目标。
与此同时，民政部对农村最低生活保障制度建设加强了指导力度。1996年，印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，把建立农村最低生活保障制度作为农村社会保障体系建设的重点来抓。
到2001年底，全国就有16个省、自治区、直辖市全部建立农村最低生活保障制度。除重庆以外的30个省份中，73%的县市区全部建制。
2006年11月，国务院第十二次全国民政会议将建立农村最低生活保障制度作为一项任务提出并部署。
2007年，国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。是年底，李学举部长在全国民政工作会上指出：2007年，随着农村最低生活保障制度的出台，实现了居民最低生活保障制度均等化，城乡居民基本生活最后一道保障网编织成形。全国农村已有1608.5户、3566.3万人纳入了最低生活保障，全年低保资金实际累计支出109.1亿元。
以往只面向城市、以城市为重点的社会救济业务，而今覆盖到全国农村。尽管工作职能没有改变，但工作范围却不断得到拓展，传统工作焕发出新优势。社会救济工作的开拓路径也同时告诉我们，民政工作传统的优势是多方面的。有些是潜在的，有些则是可以转化的。它不只寓于物质之中，也寓于认识之中。知识、经验、信息都可以成为优势。关键在于人们去发现它、去利用它。
总结推广基层创新经验，是争创传统工作新优势的经验之谈。农村五保工作是民政部门的传统业务之一。在农村经济体制改革中，五保供养遇到前所未有的挑战。在强劲地改革浪潮下，不少地方被“传统工作还有没有生命力？传统业务还有没有发展空间”的思维所困扰。
就在这时，河南省沈丘县创造出多种措施保障农村五保老人生活的经验。1982年10月18日，胡耀邦同志在新华社的一份内参上作出批示，肯定了沈丘的经验。
沈丘县有农业人口87万人，五保户4468人。农村实行承包责任制后，沈丘县针对五保户的不同情况，采取不同的赡养办法，创造了四种供养形式：一是集体统一供给，分散赡养。二是大队兴办敬老院，集中赡养。三是承包土地，由亲属代耕代养。四是对长期卧病或残疾的五保老人，以每月20—30 元的工资，雇请专人照料。
沈丘县还把供养五保户所需的费用订入承包合同，统一提留，按期供给；五保老人都发有粮本和存折，随用随取。油、柴、棉由生产队收齐交五保户。做到了包干扶贫到户，队队户户有人管，形成一套行之有效的督促落实制度。保证了五保老人的生活略高于群众一般生活水平。
这些开创性举措，使沈丘县的农村五保供养工作，在多种形式的生产责任制中不但没有削弱，而且得到加强。
1982年11月15日，民政部发出《关于印发‘谁见过这样的五保户’的通知》。要求各地民政部门要把关心五保老人，落实供给政策，作为社会主义精神文明建设的内容之一，深入地进行宣传教育，树立人人尊老爱幼的社会主义新风尚。12月9日，作出对农村五保户进行普查的决定。并发文对农村五保户普查工作进行部署。
农村五保户普查摸清了五保对象的人数、供养形式和供给办法，以及五保工作中存在的问题，为后来做好五保工作提供了可靠依据。
1983年11月，民政部在河南省沈丘县召开了19省、市、自治区的农村社会救济工作座谈会，交流五保和扶贫工作的经验，参观考察了沈丘县的敬老院和各种形式赡养的五保户，重点研究了进一步做好农村五保户工作的办法，并修改了《农村五保供养工作暂行规定》（草案）。
此后，农村五保工作在开拓探索中，不断摸索出好做法，创造出新经验。农村敬老院建设拓展了五保工作发展的空间，供养工作改革为传统工作业务注入生机活力，制度法规建设创造了新的发展优势。
吉林省九台县龙家堡乡创造的“统筹分管”经验，普遍提高了供养标准，确保了五保政策的全面落实，使传统工作业务焕发出新的了生机。受到民政部的高度重视。
“统筹分管”，就是由乡统一筹集、管理、使用五保户的经费和敬老院的办院经费，而五保户的生活安排则由乡、村和合作社三级分工管理，各负其责，互相配合，保证落实。统筹：即统一供养标准，统一筹建供养标准，统一分配和使用供养经费。分级管理：即乡负责审批五保对象核实五保人数；规定供养标准，统筹发放供养经费；审查和报销住院费、丧葬费、建房费；督促检查村、社按分管任务安排好五保户生活。村负责制定五保户建房方案，经费预算，经乡批准后组织建房；组织党、团员和干部包户照顾五保户；妥善处理五保户的后事和遗产；督促检查合作社完成分管任务。合作社负责口粮、烧柴等实物的兑现；维修房屋；担水、打扫和拆洗被褥等日常生活照料。
1985年1月12日，民政部发出《转发〈关于龙家堡五保工作实行‘统筹分管’办法的调查报告〉的通知》，要求各地民政部门要借鉴他们的做法，进一步做好五保工作。
农村经济社会的飞速发展，也促进了五保供养不断由低层次向高层次演化，供养水平逐步提高。1994年1月，国务院公布施行的《农村五保供养工作条例》规定：五保供养是农村的集体福利事业，五保供养的主要内容是“保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿保教）”，供养标准为当地村民一般生活水平，所需经费和实物从村提留或者乡统筹费中列支。
1997年3月，民政部颁布《农村敬老院管理暂行办法》，规范了农村敬老院的建设、管理和供养服务。这两项法规规章的出台，标志着我国农村五保供养工作开始走上规范化、法制化的管理轨道。
随着我国农村税费改革试点工作的推进，农村五保供养资金渠道随之调整。在税费改革初期，原从“村提留或乡统筹”列支的五保供养经费改为从农业税附加中支出；深化税费改革，取消农业税及附加后，供养经费又调整为主要从上级财政转移支付和地方各级财政预算中安排，农村五保供养资金基本得到保障。
2001年，广西在救助受灾五保户重建家园的过程中，总结了一些地方集中修建五保户住房的做法。如桂平市改造、利用被闲置的旧村委会办公用房集中安置五保户；钦州市在村中调出一块土地，集中建房，统一安置五保老人，由此诞生了“五保第一村”——钦南区黄屋屯镇五保村。这种做法由于成本低、见效快,特别便于经济欠发达地区普及、推广，各地纷纷效仿，得到迅速推广，不断壮大和完善。此后，在广西自治区政府的大力扶持和民政部门的指导下，五保村建设由原来自发的组织，转变为全自治区有组织、有领导的开拓性创举。
民政部称广西五保村建设“是五保供养管理模式的重大突破和创新，是全国民政工作的一面旗帜”。这一模式的特点是：“国家扶持，政府指导，村委负责，就村而建，一户一家，自我管理，自我服务”。既兼顾了过去分散供养和敬老院集中供养的优点，又克服了过去分散供养的不足和敬老院集中供养的弊病，为解决建国50多年来我国致力解决而尚未有效解决的五保户供养问题提供了崭新的思路。
近两年，温家宝总理在《政府工作报告》中反复强调：要切实做好农村“五保户”的保障工作；回良玉副总理多次作出重要批示，要求加紧研究建立解决“五保户”等特殊困难群体“天天困难”的长效机制。
按照中央要求，民政部会同有关部门加紧完善五保供养政策，于2004年下发了《民政部、财政部、国家发改委关于进一步做好农村五保供养工作的通知》，就解决五保供养工作中一些迫切问题作出了规定，提出了要求。同时，积极配合国务院法制办开展《农村五保供养工作条例》的修订工作。
2006年3月1日，新修订的《农村五保供养工作条例》正式出台施行。新《条例》重点修改了有关农村五保供养资金渠道的规定，明确今后五保供养资金在地方政府预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予补助。这一规定将农村最困难的群众纳入了公共财政的保障范围，实现了五保供养从农民集体内部的互助共济体制，向国家财政供养为主的现代社会保障体制的历史性转变。
这一转变，标志着民政部门的又一项传统工作已经转化为发展的新优势。（6284）
开拓:构筑全面进步新格局
许多民政工作业务，都是伴随着共和国的成长，在实践中探索，在探索中开拓，在开拓中发展的。婚姻管理就是涉及每个家庭、每个社会成员的这样一项民政工作传统业务。
从1950年建立婚姻登记制度，办理婚姻登记的工作一直由乡镇人民政府和街道办事处承担。由于婚姻登记工作管理责任与登记权力的分离，婚姻登记长期处于“无专门机构、无专职人员、无专设场地”和“登记时间难保证、登记质量难提高、违法登记难处理、搭车收费难解决”的“三无”“四难”状况。这与改革开放新形势下国家加强社会事务管理的要求极不协调。
1991年9月，民政部选择了河北省柏乡县、永年县，山西省永济县，重庆市璧山县进行婚姻登记由民政部门直接办理的改革试点。随后，各省市有选择的开展了改革探索，积极推广取得的成功经验：婚姻登记工作集中由县市区民政部门负责，婚姻登记员由县市区民政部门选定，其人事管理权在民政；婚姻登记机关的设置，根据县市区的实际情况，多种形式并存。
在1994年颁布的《婚姻登记管理条例》中，把改革成果和经验用法规的形式给予固定，明确了“国务院民政部门主管全国的婚姻登记管理工作”。“县级以上地方各级人民政府的民政部门主管本行政区域内的婚姻登记管理工作”。从而结束了长期以来婚姻登记工作管理责任与登记权力分离的状态。
推陈出新是事物发展的客观规律。任何组织、任何事业，只有不断地吐故纳新，才能生生不息，保持旺盛的活力。婚姻管理工作当然如此。
实现婚姻登记集中管理，从根本上改变了婚姻登记机关建设过去存在的“三无”“四难”状况。建立起一支专业化的婚姻登记队伍。区县民政部门的婚姻登记机关基本实现了婚姻管理专人专职，各级婚姻登记队伍的培训实现了知识化、年轻化。
民政部门并没有因此止步不前。随着经济快速发展和生活水平持续提高，人民群众在婚事上的物质需求和精神需求也日益增长，迫切希望政府和社会提供文明健康的全方位、多层次的婚事服务。顺应和满足群众的新需求，民政部门发挥婚姻登记的阵地优势，开始了发展婚姻服务业的新探索。
这一开拓性举措，从1992年到1995年的短短几年间，在沈阳等地取得突破性进展，建立了独具特色和规模的婚姻服务体系，形成了以婚姻管理带动服务，以婚姻服务促进婚姻管理的良性发展态势。
为使民政婚姻服务业在探索中不断发展，在发展中不断规范，1996年，民政部印发《关于加快发展婚姻服务业的意见》，加大推进力度和规范民政婚姻服务业的发展。
在婚姻管理工作领域不断扩展中，2001年4月，第九届全国人大常委会通过《关于修改〈婚姻法〉的决定》。新《婚姻法》坚持了新中国成立时确立的婚姻登记制度，增加了补办结婚登记以及无效婚姻和可撤销婚姻的规定，完备了我国婚姻家庭法律制度，为民政部门加强婚姻管理提供了强有力的法律支持。
为贯彻新《婚姻法》，民政部门积极制定颁布了《婚姻登记管理条例》、《中国与比邻国边民婚姻登记管理试行办法》、《出国人员婚姻登记管理办法》、《关于处理重婚罪的意见》等相关法规和形成上百个规范性文件。建立了以《婚姻法》为基本，《婚姻登记管理条例》和涉外、涉港澳台等单项办法为程序法，以专项的规范性文件为补充的婚姻登记管理法律体系。
传统民政工作在开拓中焕发出新优势，为民政工作新布局注入新活力。双拥工作是在中国革命和建设中创立发展起来的一项带有全局性的社会政治工作。既是民政工作中具有历史继承性的传统工作，又是传统业务中具有鲜明时代特征的开拓性工作。
自党的十一届三中全会拉开改革开放的序幕，新形势下的新发展，使双拥工作的老传统产生了新动力，老业务焕发了新生机，老工作建立起新机制。突出表现在以双拥工作为抓手，推进各项优抚安置工作改革发展的实践探索中。
1982年，广东省恩平县把扶持退伍军人勤劳致富作为双拥工作的重要内容，大胆对农村优待抚恤、退伍安置工作进行改革，取得成效。恩平的做法为双拥工作赋予了新内涵。
1983年，国务院退伍军人和军队干部安置领导小组办公室发出“关于认真学习恩平县经验积极开展扶持农村退伍军人劳动致富的通知》，向全国推广学习恩平采取多种措施，积极开展扶持农村退伍军人劳动致富的经验。
1984年5月4日，国务院退伍军人和军队干部安置领导小组办公室，再次发文，要求各地进一步做好扶持退伍军人勤劳致富工作。把扶持退伍军人勤劳致富工作当作双拥工作的一件大事，作为农村退伍安置工作的中心环节，抓紧抓好抓出成效。是年8月，召开了全国首次“双拥”先进代表大会。
1985年7月，中共中央、国务院发出《关于尊重爱护军队，积极支持军队改革和建设的通知》。在全国性的拥军优属热潮中，民政部门对拥军优属、优待抚恤工作进行了一系列的改革。包括为适应农村实行家庭联产承包责任制以后出现的新情况，解决征兵难，各地相继做出了对农村义务兵家属普遍优待的规定，以后又规定了对立功受奖的义务兵家属实行奖励优待和以乡(镇)统筹、平衡负担优待金的办法，改变了以往单纯以困难程度作为确定优待标准惟一尺度的做法。通过扶优措施，改变了过去单纯优抚安置的做法。
同时也对抚恤制度进行改革。1985年1月，根据宪法和兵役法的规定，民政部、财政部决定对烈属和牺牲、病故军人家属实行定期抚恤的制度。这是优抚工作上的一项重大改革，标志着我国完成定期定量补助这一过渡形式，抚恤制度进一步健全完善。
1979—1987年，民政部对烈士和牺牲、病故军人一次性的抚恤标准作了四次大的调整和提高，革命残废人员抚恤标准和在乡退伍红军老战士、老复员军人的定期定量补助标准提高了两次；革命烈士家属、因公牺牲军人家属、病故军人家属由低标准的定期定量补助改为标准较高的定期抚恤。同时，随着物价的调整，相应给孤老病残优抚对象增加了生活补贴，对特、一等残废军人还加发了护理费。逐步把90%的抚恤事业费以固定的形式落实到人头上，使孤老病残优抚对象真正得到了实惠。
双拥工作在推进优抚安置工作改革的进程中，也促进了自身的发展。1990年，国务院、中央军委针对改革开放新形势下军政军民关系出现的新情况、新问题，发 | 
