（黑龙江省委党校 哈尔滨 150080）

　　内容提要：政策失灵，有许多学者进行了研究。然而， 主要是对其表现、原因、危害及对策等研究，很少触及其过程。本文试图从博弈论微观视角，从政府组织与组织、政府组织与目标群体、政府组织与执行者及执行者与执行者之间的博弈视角，探析其产生过程。并从此角度对其规制。通过完善制度、强化伦理建设、加强政治社会化、畅通信息渠道等途径，来优化博弈规则，力避违规博弈，激发为正义博弈，弱化为自利博弈，保证公正博弈。

　　关键词：政策失灵；产生过程；博弈；公正

　　政策失灵是指一项公共政策的过程或结果偏离了政策制定者实际预想的目标，并给政策对象造成了始料不及的负面影响。[1] p49其失灵原因，从主客观角度，有主观原因和客观原因两大类，主观原因又有主观态度原因和主观能力原因。主观态度主要指价值观、利益观和态度等；主观能力主要是指对政策的认知、组织、协调、控制等方面的能力。客观原因主要是政策本身缺陷，目标群体顺从度低和环境不利等。公共政策失灵能损耗政策效益、削弱政策权威、破坏政府形象，将可能造成整个社会各个领域的无序和混乱。我国正处于转型期，价值观裂变，制度与体制不健全，公共政策失灵现象时有发生。其关系到党和国家路线、方针、政策的有效落实，关系到和谐社会的构建进展程度。因此，许多学者对此进行了研究。然而，他们主要是对其表现、原因、危害及对策等研究，很少触及其过程。本文试图从博弈论微观视角，探析其产生过程并对其规制。

　　一、公共政策执行中博弈的动力探析

　　“博弈”(game) 一词指某些个人或组织作出相互影响的决策。博弈论着重研究社会生活中的矛盾及利益冲突与合作，可以说博弈论是为马克思主义“定做”(tailor-made) 的研究工具。[2]p482它认为，在冲突和竞争的情况下，每一个参加者都遵循力求得到最大利益，并把损失减小到最低限度的原则。其根源是利益的驱动，利益是博弈的动力源泉。当然，利益不仅指物质上的利益，还包括精神上的追求和满足。亚当•斯密认为，每个人都是盘算着自己利益的个人，追求利益最大化是驱动人类经济活动的根本动力。在此基础上，约翰•穆勒提出了“经济人”假设理论，他指出，人“在经过深思熟虑之后他会选择那些能够比其他行为能更好地满足自己的偏好的行为”。[3]p57基于“经济人”的假设理论，一些管理学家提出了政府执行主体的唯利性，如丹尼斯C•穆勒就说过，“毫无疑问，假若把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话，他们会像任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益”。[4] p268这种纯“经济人”假设否定了那种专心致志、一心为公的“公共人”假设。指出了在政治领域内和经济领域内一样存在着利益的冲突和矛盾。因此，利益也是政策执行时博弈的动力源泉。事实也证明如此，政策执行时，政府组织与组织、政府组织与目标群体、政府组织与执行者及执行者与执行者之间，常常为自身利益最大化而发生冲突与博奕。正如陈振明所说，作为政策执行者的中央与地方政府以及执行人员，从某种程度上说都遵循博弈论的基本原则。[1]p240博弈不是利益的简单的相加或相减，一旦有博弈活动，尤其是零博弈时，就可能会有成败双方，利益就会向一方急剧倾斜，私利之心、权力之欲就会化为行动，这与政策的公共性就构成悖论，尤其是，在像我国这样制度和体制不健全、不完善的转型期的国家里，政策失灵现象就更容易发生。其实，在公共政策领域内博弈问题早已被提出。美国公共政策学者尤金.巴得克（E. Bardach）是用“博弈”概念来分析政策执行过程的主要代表。他把政策执行过程视为一种赛局，其间包括下列因素：政策执行人，即竞赛者；利害关系，即竞赛可能的原因；策略与技术；竞赛的资源；公平竞赛的原则；竞赛者之间信息沟通状况；所得结果的不稳定程度。

　　二、从博弈论视角探析公共政策执行失灵现象产生过程

　　（一）政府组织之间的博弈易产生主观态度导致的政策失灵

　　政府组织之间的博弈有纵向和横向组织之间博奕。纵向组织是指上下级政府；横向组织是指横向职能部门及横向地方政府。

　　1 纵向组织之间博弈易产生主观态度因素导致的政策失灵

　　公共政策就是利益的权威分配，其往往涉及中央政府和地方政府利益关系。二者的权力对称是处理其关系的关键因素。然而，中央与地方人事权、财权和决策权有许多地方不对称，中央集权主义和地方本位主义的客观存在。同时，国家法律和制度对中央和地方的利益格局界定不明确，更容易使双方认为某一利益领域属于自己，从而相互争夺。如国家在某一方面对地方的权限、利益作了界定，但没有同时对与之密切相关的其他方面作配套界定；或者是同一内容的各个方面，有的被严格界定，有的则界定模糊；或者是中央不同部门对同一规定有不同的界定。间言之，制度和体制的不健全、不完善，也就是博弈的规则界定不清。这就客观造成地方政府有可趁之机，地方政府为追求地方利益的最大化，就会变通政策与中央政府进行博弈。就会拿起“政策执行应遵循原则性与灵活性有机结合的原则”的武器，在灵活性上大做文章，滥用和扩大行政自由裁量权，对上级政策进行歪曲、篡改、肢解、抵触和破坏执行。就可能出现对政策的内容、目的、范围扩大的自行其是、牟取私利的政策附加；对政策曲解变形的“挂羊头，卖狗肉”政策替代；“选优择好”为我所用的“残缺式”政策执行；软拖硬抗，拒不执行的象征性执行等一系列主观态度导致的政策执行失灵现象。正如学者张金马所说：“由于利益的至上性，使得政策制定者和政策执行者之间出现一个利益‘过滤’机制。下级对上级政策往往以自己的利益和损益值作为对策参考，得益越多，越乐于执行；受损越多，越不乐于执行，乃至抵制、变换”。[5]P433

　　2 横向组织之间博弈易产生主观态度导致的宏观政策失灵

　　横向组织之间的博弈是指地方政府之间及地方政府的职能部门之间的博弈。由于各地方政府地理位置、经济状况、风俗民情、历史条件等差异性，其政策执行应结合各地实情，将政策的原则性和灵活性有机地结合，这样才能更好地执行政策。但是，事实却并非如此。由于地方利益的至上性及上级政府的考评原因，地方政府往往以本地的特殊性为由，对己不利政策，则采取观望态度或等待别人的经验；有利政策你争我抢、各自为营、分封割据导致宏观政策失灵。目前，各地向中央争优惠政策、争投机、争项目等五花八门的竞争，有越演越烈之势，正在形成地方与地方之间就政治利益和经济利益展开博弈的不正常分封割据状态。这一系列扭曲的政策执行严重地损害了政策的严肃性、权威性和统一性，严重地影响了政策的正确贯彻和有效实施。同样，地方政府的职能部门之间也在追求各自利益的最大化而进行博弈。有益的事互相争夺，没利的事互相推委、扯皮。同时，由于横向部门分工不合理，一方面机构重叠，分工过细。另一方面监督部门、参谋咨询及信息反馈部门又相对薄弱及有些政策很难分清是哪个部门的职能。这就更易产生互相扯皮、推委而导致政策失灵。

　　（二）政府组织和目标团体之间的“弱博弈”易助长主观态度导致的政策失灵。

　　政府组织和目标团体之间的博弈主要体现在基层政府和目标团体的博弈。目标团体对政策顺从和接受的程度是影响政策能否有效执行的关键因素之一。而目标群体顺从、接受程度与其利益密切相关，因利益是其博弈的主要动力。地方政府利用政治、经济、法律甚或威胁与恐吓等手段对目标群体进行控制甚或处罚；目标群体则利用国家宏观政策、上访等途径进行抵制和抗争。博弈的强弱与目标群体的政策认知程度和政策合法性密切相关。目标群体的政策认知度高，政策合法性低，其博弈程度强；政策认知度高，政策合法性高，其博弈程度低；政策认知度低，不管政策合法性高低，博弈程度低。而这种博弈的强弱又与地方政府扭曲、异化上级政策和制定土政策的程度形成反比。博弈强，地方政府扭曲、异化上级政策程度低；反之，博弈弱，地方政府扭曲、异化上级政策程度高。目标团体的一意顺从、接受会加大和助长地方政府的各种扭曲的政策、土政策及粗暴执行政策等等现象产生；目标团体的觉醒意识强、政策与法制意识强能抵制上述现象，规范政策执行。可以说，政府组织和目标团体之间的“弱博弈”易助长主观态度导致的政策失灵，“强博弈”易弱化地方政府的土政策。正因如此，在一些偏远农村，有些基层政府政策不公开、 不透明，对目标群体进行信息封锁，甚或麻痹、奴化以达减少博弈，从而减轻自身执行阻力。

　　（三）政府组织与执行者之间的博弈易加速客观因素导致的政策失灵。

　　政府组织与执行者之间的博弈主要体现在集体利益和个人利益之间的博弈。但是，领导者和普通行政人员在组织里地位不同，他与组织的博弈方法和强度也不同。领导人员，尤其是一把手领导，他对政策正确贯彻和实施起关键性作用。但领导者也是理性“经济人”，也在追求自身的利益最大化。在选择政策时，他可能对上级政策进行歪曲、篡改、肢解、抵触，有利的争着执行，不利的则能拖则拖；重要部门的政策认真执行，不重要部门的政策就不理不问；易于产生短期绩效和政绩工程的政策争着做，那些长期而又很难取得明显绩效的政策，则视而不见、束之高阁；甚或，有些领导利用职位之便和掌握的信息跃出博弈规则，追逐私利，贪污腐败。作为政策制定者的上级政府，为了贯彻落实政策与维护政策的权威性和严肃性，利用经济、法律、教育等手段对地方领导者进行控制、监督甚或处罚等。这样二者展开博弈。但领导者对政策的贯彻和执行的重要性不仅体现在政策的选择上，更重要的是对政策如何细化，如何转化到目标群体身上。在这过程中，涉及到领导的组织、控制、督察和协调等综合能力。需要其积极性和创造性和持之以恒的精神，需要付出更大的努力，尤其是基层的一把手领导（广大乡镇一级的地方干部）。然而，事实却并非如此，基层领导往往政策认知能力和执行能力缺乏，又与组织和集体争夺私利。这样由于能力困乏、精力分散、责任感和使命感丧失，他就更无法去应对政策本身缺陷、目标群体的特殊性和环境的恶劣等因素带来的问题，就势必加速客观因素导致的政策失灵。

　　普通行政人员与政府之间的博弈和领导者与政府之间的博弈同属于个人与集体之间的博弈。但普通行政人员是政策直接执行者，他们与目标群体联系更为紧密。其能否准确传达信息，能否按政策的本意去执行，及执行方式、态度和能力等与政策执行效果密切相关，直接影响政策的公信度和政府的形象。因此，他与政府之间的博弈比领导者与政府之间的博弈更为复杂。他作为经济理性人在追求自身利益最大化时，除了与单位和集体之间有利益互动和博奕以外，还与目标群体之间存在着利益关系，他极易利用自由裁量权对目标群体进行寻租。组织为了集体和人民的利益依靠国家法律、制度及其单位的各种规章制度对其进行管制，这样二者展开博弈。普通行政人员和政府组织之间的博弈存在，也易分散其精力、挫伤其积极性和创造性，使其政策执行时，消极、应付甚或抵制和采取粗暴执行态度，从而助长客观因素导致的政策失灵。

　　（四）执行者之间的博弈易加速主观能力不足导致的政策失灵

　　执行者之间的博弈主要是指同一单位内行政人员之间、平行单位或组织的领导者之间及普通人员和领导者之间的博弈。在一定时间内，由于机关职位、晋升名额及政府财力、物力的有限性。因此，行政人员之间的博弈往往是零和博弈，即参加者一方所得为另一方所失的博弈。这种博弈更加剧互相争权夺利的程度，他们往往运用各种潜规则、潜秩序，到处拉关系、叙人情。甚或，有些人把主要的时间和精力都投入这种博弈之中，权钱交易、不择手段，跑官、要官、买官等，耗费大量的时间和精力，并扭曲了权力观、丧失责任感。这些人根本无法把精力集中在本职工作上，更无时间去学习提高自己。而许多政策之所以失灵，正是主观认识、组织、控制、协调等能力不足导致的。因此，行政人员之间的博弈极易加速主观能力不足导致的政策失灵。

　　三、从博弈论视角对政策执行失灵现象的规制

　　（一）完善制度，优化博弈规则

　　理性选择制度主义者认为博弈中的回报是由外部的协商条件所决定的。在“囚徒困境”中，对罪犯的惩罚取决于司法系统而不是罪犯本人。如果制度规则发生了变化，那么博弈也就随着改变。[6]p102好的制度能规定行为角色、约束行为和形成期望，可以克服社会组织中的信息障碍和减少博弈交易成本；不合理的制度则易堵塞信息和加大博弈交易成本。因此，必须完善制度、优化博弈规则。第一，完善中央与地方的行政职权配置制度。从制度上解决合理划分中央与地方事权、财权和决策权的问题。同时，中央和地方应做到职、责、权相对应，要改变过去那种中央权力偏重或地方权力偏重的倾向，做到中央权力和地方权力对称。[7]p621权力对称能便于地方政府抵制中央过分干预微观政策和制定一些不合理的政策；也便于中央政府对地方政府的宏观监控，避免地方政府对宏观政策的扭曲和异化。这样有利于中央和地方形成一种良性博弈。第二，制定科学合理的绩效考评制度。制定考评制度时应将“显项”和“潜项”有机结合，眼前和长远有机结合，地方与中央利益有机结合。引导地方政府积极竞争、合理博弈、奋发创新。抵制其互相攀比、盲目投资、经济封锁、割据市场等不正常的竞争。第三，强化监督制度。目前，我国各类行政监督体系在运行机制上缺乏必要的沟通和协调，监督主体间相互推委扯皮；监督缺乏法律制度性，领导意志严重；政策执行过程中缺乏有效的风险预警机制和责任追究制度。因此，在政策执行过程中，必须建立行之有效的风险预警机制和政策监控机制；落实和完善各项社会监督制度，实现依法监督；改变监督主体受制于同级监督客体的现状；加大责任追究和惩罚力度，提升执行者的责任意识和效率意识。总之，制定合理制度，优化博弈规则，把博弈控制在一定度的范围之内，使制度“缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围之内”。[8]p170使博弈主体在自利的同时更有利于他利。亚当•斯密对此就指出，在有法制、制度保障的前提下，利己并不等于就必须会损害他人利益，甚至会促进社会利益。“他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意和的情况下更有效促进社会的利益。”[9]p27

　　（二）、强化执行主体的伦理建设，力避违规博弈，激发为正义博弈

　　“政策执行的首要条件就是要在精神实质上忠实地执行政策” [1]p234，而公共选择理论认为，行政人员也是“经济人”，即人是自利的、理性的效用最大化者。[10]p2 从方法论上看，执行过程涉及严重的边界问题，往往难以界定相关的行动者。[11]p451 因此，除了在制度上构建硬性保证框架，保证制度善的同时更应注重伦理的建设，强化执行者的道德建设，保证个体的善。第一，尽快实现道德规范的法制化；第二，构筑完善的官员行政道德的规范监督机制；第三，建立官员行政道德的有效实施机制。让行政人员真正地坚持实事求是的原则；坚持公平、正义的理念；具有强烈的忠诚意识、奉献意识、公仆意识和强烈的使命感和责任感。这样才能形成正确的利益观、权力观。在追求自利的同时更注重他利，注重集体利益和国家利益。在正确的利益观和权力观指引下，就能避免扭曲了的利益观和权力观指引下的不正常博弈，形成一种为追求自身合理的利益及集体的利益和国家的利益，不唯上、不唯权，敢于说真话、办实事，敢于斗争、敢于博弈的精神。这样才能形成政府组织之间、组织与目标群体及行政人员之间、行政人员与行政人员之间的良性博弈，抵制与现实脱离的政策及各种扭曲、异化政策现象产生，使政策能有效的贯彻落实。

　　（三）加强目标群体的政治社会化，弱化目标群体为自利的博弈，强化与地方政府不合理政策的博弈

　　目标群体是公共政策直接作用的对象，一定的公共政策通常是一定的目标群体作为政策诉求对象的。美国学者托马斯.史密斯认为，目标团体的组织和制度化程度，接受领导的情形以及先前的政策经验、文化、社会经济与政策环境等，是公共政策执行过程中的4个至关重要的因素之一，是政策执行过程中影响其成败所需考虑和认定的因素。[12]p203-205目标团体的影响力来源于政策的合法化程度、对政策的认同程度、对政策调节的成本-收益预期和政策承受力等。而我国之所以有许多土政策，正是因为广大农村政治社会化程度不高，相关政策的宣传力度低，广大农民对政策认知不高，这样助长了地方土政策。因此，必须增强目标团体的政治社会化，提升目标团体的文化素质，加大政策的宣传力度，使目标团体充分了解政策内容，增加群众的政治参与和对合理、合法的政策的认同感，增强接受程度，弱化其为自利与基层政府之间的博弈；而对那些扭曲、异化了政策和土政策应坚决抵制，强化其与地方基层政府之间的博弈，以达从下向上抵制政策失灵现象产生。

　　（四）畅通信息，保证双方公正博弈

　　从控制论的角度分析公共政策执行，则政策执行过程实质上是一个有效的信息流通过程。信息是政策执行的重要资源。信息非对称和沟通渠道受阻，都会影响政策的执行。[6]p399在我国政策失灵的一个重要根源就是信息的不对称，尤其是广大农村，一些地方政府为了扭曲政策或制订土政策，信息宣传根据“自身工作”需要进行，对己有利，大力宣传；对己不利，少宣传或不宣传，甚或信息扭曲、信息误导。因此构建政策执行的信息沟通机制，保证全真的信息流通，尽量避免或减少政策信息的非对称性，是防止政策执行失灵和提高政策效率的重要任务。第一，建立健全政策执行的信息网络和政府网络工程。第二，优化政策信息传播和反馈渠道，抓好政策信息宣传建设。构建一种由中央直接向各层级政府，乃至目标群体进行信息传播和信息互动机制；建立健全群体上访制度、社会协商制度、市长电话、市长信箱等政务公开制度，充分体现公共政策执行“公正、公平、公开”原则。只有在执行信息畅通、全真之时，执行主体才能更加自律，减少对政策的扭曲现象，目标群体才能更好地接受政策及对不合理的政策进行有力地抵制，才能形成一种积极、健康、生动活泼的竞争和博弈氛围，才能有效地抵制政策失灵、提高政策执行效率。

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