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基层民政文化建设的“衢州经验”

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  ——关于浙江省衢州市民政文化建设情况的调研报告

  政策研究中心调研组

  民政文化是民政事业的灵魂,作为一种无所不在的软力量,渗透于民政事业的各个层面之中,是民政事业科学发展的强大动力。新形势下,构建和发展民政文化,对于民政事业的整体促进和推动,发挥民政在社会建设中的骨干作用,具有十分重要的意义和作用。衢州市民政工作以创新开拓的理念,务实高效的作风,在民政文化建设方面取得了突出的成绩,得到了民政部、省委省政府以及省民政厅领导的高度肯定,在全省乃至全国范围都产生了良好的社会反响,具有比较典型的示范意义和辐射作用。

  一、民政文化核心理念的衢州实践

  衢州位于浙江省西部,是闽浙赣皖四省边际中心城市。作为浙江省欠发达地区,虽然缺乏财政优势,但是近年来,衢州的养老体系建设、新社会组织党建、民政法制工作、城乡民政事业一体化等多项工作却走在了全省前列,取得了引人瞩目的成绩。这些成绩的取得都得益于衢州民政人始终坚持“忠诚、为民、责任、奉献”的服务理念,并将其提炼为民政文化核心理念,打造出民政文化建设的衢州样本。

  (一)始终坚持“忠诚”的精神内核,以推进民政事业城乡一体化为抓手,基本民生保障水平得到持续改善。

  “忠诚”是民政工作的内在要求,是民政文化的精神内核。为实现2016年基本实现民政事业城乡一体化,初步形成与经济社会发展水平相适应、与基本公共服务均等化目标相协调的发展格局,衢州市民政部门怀着对民政事业的高度忠诚,克服财政压力,不断加大民政事业改革创新力度,推进民政事业城乡一体化发展,以“小财政”推动“大民生”,城乡基本民生保障取得全面发展。

  作为浙江省欠发达地区,在财政十分紧张的前提下,衢州市率先在全省完成低保动态调整工作,建立了与全市最低工资标准挂钩的低保标准自然增长机制,惠及全市低保对象36065户60318人,其中城镇2634户4309人,农村33431户56009人。城乡社区服务中心基本实现“一站式”集中办理和“全程代理”服务,积极推动社会救助、社会就业、社会保障、社会福利、社会工作、社会治安、卫生计生、法律服务、文体科教等基本公共服务在城乡社区的落实。积极探索推行城乡一体化退役士兵免费培训机制,全市逐步建立“经济补偿、社会保障、技能培训、就业服务”四位一体的安置工作新模式。

  (二)紧紧围绕“为民”的根本宗旨,不断完善养老服务体系,社会化养老服务能力得到强化。

  “为民”是民政工作的本质特征,是民政文化的根本宗旨。面对人口老龄化、高龄化、特别是空巢化和家庭小型化形势的严峻挑战,衢州市以“为民”为己任,把满足群众养老需求作为重要目标,不断创新机制,努力优化政策,着力推进养老服务体系建设。探索建立了适合衢州实际的“以居家养老为基础、以社区服务为依托、以机构养老服务为支撑”的立体式、社会化养老服务体系,基本形成了以护理型为重点、助养型为辅助、居家型为补充的机构养老服务模式。在全省率先建立了养老服务指导中心,搭建了市—县(市、区)—乡镇(街道)—城乡社区四级养老服务平台,完善社区为老生活照料网络建设。其中,柯城区府山街道积极探索实现了“政府支持、市场运作、公益志愿、社会参与”四轮驱动的城区养老服务新机制,全面实施了“文化繁荣、信息搭台、服务标准、整合资源、市场推动”五大行动计划建设,走出了一条适合本街道的居家养老新模式。

  (三)积极履行民政“责任”的必然要求,推动新社会组织党建,基层社会管理创新取得重大突破。

  “责任”是民政工作的重要保障,是民政文化的必然要求。近年来,新社会组织发展迅速,数量不断壮大,很多已经代替或承担了政府公共服务的职能,急需更好地培育、引导。为更好地实现政府职能延伸,衢州市民政部门切实履行民政责任,在对新社会组织管理中不断探索新思路新办法,把新社会组织党建全覆盖工作作为加强和创新社会管理、巩固党的执政之基的重要抓手全力推进。在党建活动载体建设、党员作用发挥平台、管理工作机制各方面积极探索,率先在全省实现新社会组织党建全覆盖,为新社会组织党建工作提供了有益经验。

  针对新社会组织党建工作面临的党组织组建难、党员教育管理难、党组织开展活动难、党组织发挥作用难和发展党员难等一系列问题。衢州市提出了新社会组织党建全覆盖“四必建”和“五个有”的要求,“四必建”即有党员的新社会组织都要采取多种方式建立党组织;有3名以上党员的新社会组织全部单独建立党组织;拥有80家以上会员单位且有一定数量专职工作人员的社会团体和从业人员30人以上的民办非企业单位、社会中介组织都要建立党组织;所有商会都要建立党组织。“五个有”即有专(兼)职党建工作联络员;有入党积极分子;有每年一次的负责人教育培训;有群团组织;有党建宣传栏。在新社会组织党建工作中,衢州市委组织部还特别批准建立了衢州市社会组织促进会党委,为没有党组织挂靠的新社会组织建立了挂靠党委,解决了那些数量众多、分布零散、管理不顺的新社会组织中党员组织关系迁转、党员教育管理、党组织组建等问题。

  (四)秉承民政人“奉献”的价值理念,不断提高民政法制工作水平,民政基础建设得到加强

  “奉献”是民政工作的不竭动力,是民政文化的价值追求。随着政府职能的转变,民政部门承担的社会管理职能不断拓展,民政行政执法的任务也越来越繁重。为确保民政对象的基本权益得到保障,2008年,衢州市在全省率先成立了民政行政执法支队。四年多的运行中,以执法支队为代表的衢州民政工作者淡泊名利、甘于奉献,共办理各类违法案件122件,为民政事业健康发展、为加快民生改善提供了有效的法律保障。

  目前,衢州市民政行政执法改革成效显著,初步建立了民政综合执法、联合执法机制,有力提升了民政法制工作水平,促进了法治民政建设。衢州市民政行政执法支队经批准为监督管理类事业单位,后明确为参公管理类单位,并核定编制数10名,其中科级职数2名,同时在民政局内设法规处,在民政系统内部建立了综合执法机制,促进了人力、物力、财力的集中使用,从根本上解决了民政执法力量薄弱、执法不到位、监督力量不够等问题。为增强执法合力,衢州市专门成立了由分管领导任组长,民政、编办、法制、公安、工商、财政(地税)、执法、国土等17个部门为成员的民政法制工作领导小组,明确各部门的主要职责,建立了由民政部门牵头、相关部门配合的民政联合执法工作机制。并通过联席会议的方式,进一步确保了民政联合执法机制顺畅运行,切实提升了民政法制工作水平。

  二、衢州民政文化建设的启示

  作为浙江经济后发地区,衢州民政工作取得如此瞩目的成绩,得力于以“忠诚、为民、责任、奉献”为内涵的民政文化核心理念的引领,得力于民政文化实践载体的有效构建,以及对于未来进一步提升衢州民政文化建设内涵基本路径的持续完善。作为基层民政文化实践的典型代表,衢州民政文化建设宝贵经验,对基层民政文化建设都具有启示价值,值得借鉴。

  (一)民政文化核心理念是民政事业发展的内在引领

  破解民政系统的文化意识与民政事业发展的形势不相适应的制约,正确认识民政文化的“观念形态”与“实践形式”,充分发挥民政文化作为民政工作强大思想保证、精神动力和智力支持的重要地位。现阶段,社会文化建设被提到了非常重要的位置,各行各业都把文化建设放在优先发展的位置,各种事物、各类产品都被赋予了文化的内涵。民政文化作为社会文化体系建设的重要组成,具有丰富的体系和深刻内涵。但目前,民政部门的同志对民政文化的内涵普遍缺乏深刻的理解,并存在一些片面的认识。从基层来看,基层民政文化建设大多数是零打碎敲,够不上真正意义上的民政文化建设。在调研中我们发现,衢州在浙江全省积极推动现代大民政发展的背景下,积极挖掘出符合民政事业大局和区域特点的民政文化内涵,将“忠诚、为民、责任、奉献”提炼为民政文化的核心理念,作为现代大民政的民政工作伦理、指导思想和实践形式。

  其中,“忠诚”涵盖了民政业务的所有领域,也是对文化理念的高度认同。民政人只有拥有一颗忠诚之心,才能树立高度的责任心和事业心,才会求真务实勇于开拓创新,才会拥有奉献精神,才会将为民之举落到实处。“为民”是民政工作核心理念的集中体现,政府的很多民生工作、爱民之情、亲民之意、为民之举、利民之策都是通过民政部门予以落实,民政工作者要始终充满为民的感情,把群众利益作为第一目标,把群众呼声作为第一信号,把为民解困作为首要责任。“责任”是落实民政工作要求、确保民政工作质量、提升民政工作水平的重要保障。有责任才能务实,才能创新。“奉献”所体现的是一种职业道德境界,就是要做到爱岗敬业、淡泊名利、克己奉公、清正廉洁、甘于奉献,既是民政工作宗旨和伦理要求的实践体现,也是民政人的价值追求。要提高民政文化的水平和层次,观念先行是引领。

  衢州探索出一条将民政文化“观念形态”与“实践形式”有机结合的道路,将民政文化精神内核、价值理念、必然要求和基本宗旨,外化和落实到民政事业实践中,真正发挥了民政文化强大的内驱动力、方向引领和核心支撑作用。

  (二)民政文化载体建设是民政文化体系建设的外化支撑

  破解民政文化设施建设与民政文化体系不相适应的制约,将民政文化设施建设作为支撑民政文化体系构建的重要载体和平台。民政文化具有多层次的体系构成,这些文化的表现与交流需要一定的平台和载体,也就是需要民政文化设施来连接和沟通。但当前,民政文化建设活动内容单一,形式单调,对弘扬民政精神、塑造民政形象、加强职业道德建设等深层次的领域重视不够;基层民政基础设施,特别是福利服务单位建设投入不够,能够体现民政文化和传承发扬中华传统文化的不多,还停留在基本建设和基本生计的层面,没有更多的精力和能力来培育发展民政文化;同时,市、县等基层民政部门的文化设施十分匮乏,制约了民政文化的传播、交流和发展。在调研中,我们深刻感受到,衢州民政文化重大突破和成果,离不开其民政文化载体的建设。

  一是不断完善民政文化基础设施。积极创造条件,完善机关、直属单位和行业管理单位的文化设施,组织开展广大员工和服务对象喜闻乐见、健康向上的文化活动,使广大参与者在身心愉悦中感受文化魅力、体味时代精神、提高文化素养。

  二是构建多形式、多渠道的民政文化宣传平台。以主动、准确、适度、恰当为原则,从工作着力点和群众关注点入手,建立和完善民政新闻发言人制度,完善民政门户网站;充分发挥大众传媒、新兴媒体的宣传教育作用;利用各种平台,主动发布信息,善于倾听民意,积极引导舆论,让公众走近民政、了解民政、支持民政,不断增强民政的影响力和公信度。

  三是构建丰富的民政文化体系。以社会福利工作为载体,弘扬尊老敬老的孝文化。以孝亲助老为主题的孝文化教育,旨在建设优秀传统孝文化传承体系,营造良好的社会环境和温馨和谐的家庭氛围,提高老年人的幸福指数;以专项事务管理工作为载体,倡导移风易俗的婚姻殡葬文化,大力推进殡葬制度改革,积极推行绿色殡葬、生态殡葬;以优抚安置工作为载体,谱写军民团结的双拥文化,贯彻《烈士褒扬条例》,实施零散烈士纪念设施保护工程,旨在发挥烈士纪念设施“褒扬烈士、教育群众”的功能;以救灾救助、社会救助和慈善工作为载体,弘扬扶危济困的传统美德;以区划地名工作为载体,弘扬底蕴深厚的地名文化等等。

  四是着力打造优秀民政文化品牌。从贴近民政干部职工和人民群众思想为出发点,坚持思想性、艺术性、观赏性和大众性相统一,以反映民政人为民奉献、开拓创新的时代精神为主旋律,精心打造民政文化品牌,以文化精品增进大众对民政工作的理解和认同如,社会救助文化体现为民解困的仁政情怀;婚姻文化体现生生不息的家庭意识;殡葬文化体现慎始敬终的生命意识;老龄工作体现重孝厚养的尊老意识;地名文化体现乡土归属的地缘意识;拥军文化体现富国强军的民族自觉。

  (三)民政文化实施路径是民政文化潜在功能持续释放的制度保障

  破解民政文化资源的开发使用与资源的潜在优势不相适应的制约,注重民政文化建设规划的科学性和发展实施机制的有效性,最大程度挖掘民政文化资源,保障民政文化效应的持续释放。当前,民政文化资源的优势没有得到充分发挥,缺乏对民政文化建设系统性的规划和实施设计。衢州认识到现有民政文化建设存在不足,在民政文化发展思路、资源发掘等方面,与现代大民政的要求仍存在距离,设计了一整套民政文化发展思路和路径,并设计了实施方案。虽然这些想法是基于衢州本地实际,但对其他地方加强此项工作也具有一定的启发和借鉴意义。

  一是加强宣传教育。观念先行,强化对现代大民政内涵以及民政文化核心理念的理解,提升民政文化的水平和层次。引导全市民政人积极转变“民政观”,在研究民政工作、调研民政事项、制定民政政策的过程中,从“为民”的角度出发,重视民智、民意的价值。积极创新学习载体,加强宣传资源的整合,不断创新民政文化活动载体,扩大民政影响。

  二是突出规划引领作用。结合全市经济社会建设实际和发展趋势,认真落实民政事业发展“十二五”规划,切实保证现代大民政建设的有序推进基础上,将全市民政文化建设紧扣规划要求,注重长远目标与近期目标、整体与局部等方面的有机统一。

  三是构建协同作战机制。切实加强对民政工作的领导,加大改革创新力度,健全体制机制。加强对民政工作的领导,把民政工作摆到经济社会发展更加突出的位置,建立领导有力、组织健全、权责清晰、协调顺畅的民政管理体制和城乡互通、开放、融合的工作机制市、县(市、区)民政部门实现信息互通、资源共用、项目共建、成果共享。探索建立厅市合作机制,以“五大基地”建设为抓手,积极争取上级有关部门加大对衢州民政在资金、项目、人才、政策等方面的支持力度,不断推进民政管理服务创新。增强民政服务能力,以法制化、规范化、标准化和信息化导向,制订完善救助、养老、社区等社会服务标准,提高民政政策法规工作水平。构建直接面向社会公众的民政信息化综合服务平台,提供优质快捷的网上审批服务。夯实民政工作基础,加大民政事业投入,健全稳定可靠的民政事业投入增长机制和支出绩效评估机制;加大民政基础设施和服务网络建设。

  三、进一步做好基层民政文化建设的建议

  从衢州民政文化建设的经验和成果,不难看出,民政文化与民政事业存在内在天然联系,尤其是在缺乏财政优势的经济后发地区,民政文化建设对促进基层民政事业发展发挥了关键作用。目前,在全面深化改革的阶段,各种社会问题和矛盾将随着改革的深入集中体现,长期处于一线的基层民政工作将面临更为严峻的挑战,更应该加快推进民政文化对基层民政工作的引领和推动作用。结合衢州为代表的基层民政文化实践,我们提出几点思考和建议。

  (一)应统筹国家民政文化建设“至上而下”顶层设计和基层民政文化建设“至下而上”的渗透作用。

  民政文化建设是一项具有长期性、复杂性和艰巨性的系统工程,从全局来看,对民政文化的建设缺乏战略研究和长期规划,民政文化的发展已经逐渐受到重视,但民政部门没有制定过单独的民政文化发规划,缺乏至上而下的顶层设计,缺乏发展民政文化的指导思想、目标、原则和工作重点,尚未形成全国层面统一的思路。尤其是在民政工作在社会建设中的地位越来越重要阶段,面对民政工作的新形势、新任务,如何发挥民政文化的资源优势,还缺乏深入研究,难以适应社会文化发展的趋势。从基层实践来看,各地经济社会发展阶段不同,民政工作的实施基础和成效也千差万别,但民政文化的建设和发展与经济条件等硬件约束关联度较小,其可实现超越经济发展阶段的前瞻式发展,成为引领民政各项事业的助推剂,并在全国民政事业全局中发挥至下而上的渗透作用。因此,我们认为,应将衢州等基层民政文化建设放到国家民政文化建设大事业的背景下推动,在国家层面提出民政文化发展的战略,出台推动民政文化建设的规划,积极推动民政文化整体性、系统性发展。

  (二)应均衡发挥民政文化建设中有形载体和无形平台的综合实力

  民政文化作为同时具备“观念形态”与“实践形式”的有机结合,其整体表现形式内源于意,外化于形,需要结合民政基础设施等有形载体的构建,以及社会福利制度、社会救助制度、养老制度等制度性无形平台,以将民政文化的具体内涵和民政文化体系的多层次观念形态,真正落实到实践中去。这是一种民政文化发展所应具备的综合实力,尤其是基层民政文化作为民政工作的第一线,应该在这两大基础性工作上做足、做实,将我们在民政工作实践中发现、体会以及升华的民政文化内涵,通过有形、无形载体又具化到实践中去,实现一种循环中不断上升的民政文化发展道路。

  (三)应同步推动基层民政文化实践经验总结和民政文化基础理论研究

  民政文化是社会文化体系的重要组成,基层民政文化的实践是民政文化事业的基本构成,也是民政文化事业呈现蓬勃发展的生命力所在。在民政事业深化改革的关键阶段,包括民政文化在内的基层民政经验成为民政事业改革、成为社会建设的“经验库”,同时,由此升华和提升宝贵经验,将成为民政文化基础理论问题取得突破的重要基础。因此,应该加大对基层民政文化实践经验的总结,将衢州等在民政文化建设方面取得突出成绩的地区,设为民政文化建设经验的观察点。并加大对民政文化基础理论的研究,以理论指导实践,以实践助推理论研究,以推动民政文化的蓬勃发展。(调研组成员:刘更光、闫晓英、张希、周京)

  


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