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邹平:基层社会建设的样本

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——山东省邹平县民政工作创新发展调研报告

  民政部政研中心调研组

  充分发挥民政在社会建设中的骨干作用,是党中央、国务院对民政事业发展的新定位、新要求,也是民政工作面临的重大机遇和重大课题。山东省邹平县民政局以十八大精神和第十三次全国民政会议精神为指导,真抓实干,务实进取,按照“胸怀大局、负重致远、干出实效、走在前列”的总要求,不断加强制度建设、健全发展机制、提升服务效能,着力推动民政事业科学发展,以实践行动生动诠释着县域社会建设的样本。2013年9月,我们对邹平县民政工作进行了调研。

  一、邹平推进基层社会建设的主要做法和成效

  作为全国经济百强县,邹平在经济快速发展的同时,加大社会建设领域投入,推动社会管理平台建设、推进公共服务均等化、改善和保障基本民生,民政事业取得显著成效。

  (一)坚持以改善民生、兜底民生为重点,构建基本民生保障体系

  邹平坚持以维护人民群众的根本利益为出发点,不断探索建立和完善各类民生保障政策,构建了以社会救助、社会福利等在内的基本民生保障体系,确保城乡居民共享经济社会发展成果。

  1、构建邹平特色的社会化养老体系,提供示范型优质养老服务。近年来,邹平连续推动了“社会养老服务推进工程”等民生工程,积极推行养老服务社会化,形成了“集体建院、无偿居住、自我保障、互助服务”的邹平特色社会化养老新模式,同时实现了居家和机构养老的有机结合,让城乡社区老人尤其是空巢老人不出社区即享受到优质的养老服务保障。截止目前,全县已建成并投入使用的各类养老服务机构38家、床位总计4161 张,其中:敬老院16家、床位1965张,老年公寓22家、床位2196张;每千名老人拥有床位数达到33张。

  2、构建与经济发展水平挂钩的社会救助体系,保障困难群众基本生存权利。一是建立低保标准自然增长机制。自2006年以来,邹平县已先后5次提高了城乡低保标准,低保标准一直位居全省前列,全市第一,有效改善了困难群众的基本生活。二是扎实开展医疗救助活动。为解决城乡困难群众看病难、看不起病的问题,自2011年6月起,邹平在全县开展了城乡困难群众慈善医疗救助“一站式”即时结算工作。截至目前,共救助困难群众2736人次,发放慈善医疗救助金281.2万余元。

  3、完善慈善救助体系,构建了“县、镇、村”三级慈善网络,为兜底民生查漏补缺。2005年,邹平成立县慈善总会,全县16个镇(街道)全部设立慈善分会和义工工作站,858个行政村全部成立慈善工作站,逐步形成了以县慈善总会为龙头,以镇(街道)慈善分会为主体,以村(居)、企(事业)慈善组织为延伸,覆盖县镇村的三级慈善网络,基本实现了“捐有渠道、救有平台、助有标准、管有手段”的目标。目前,共筹集善款9053万元,慈善专项基金3.1亿元,村级互助基金2024万元。组织开展的各类救助工程,累计救助困难学生4780人、大病患者2800余人、危房困难户1800多户、困难群众2.2万余人次。

  (二)以社会管理创新为突破口,构建基本社会管理与服务体系

  社会管理是发展之基、执政之要。作为社会管理的重要职能部门,邹平以促进社会管理创新为主题,勇于担当,主动作为,不断提升管理和服务社会的效能,促进社会和谐稳定。

  1、稳步推进城乡社区居民自治工作。目前,全县城乡社区多元治理机制初步形成,城乡基层群众自治制度日益完善,基层群众的主体作用不断增强,基层社会管理和服务水平明显提升,保障了城乡基层社会的和谐稳定,促进了邹平全县经济社会协调健康发展。

  2、高度重视社会组织管理工作。在年度考核中,邹平民政局连续7年将社会组织管理作为一项单独的考核项目检查,并且高度重视社会组织的培育和发展,通过积极引导各社会组织依法开展各类社会活动,促使其真正成为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带截止目前,全县经社团登记管理部门核准登记的社会组织已发展到136个,涉及慈善、艺术、教育、工商和服务业等各个领域。

  3、构建品牌化的社会服务体系。目前,邹平基本构建了覆盖城乡、功能齐全、可持续发展的基本社会服务体系,为居民提供便民、优质、高效的社会服务,城乡居民福祉日益增强。一是打造婚姻登记服务品牌。着力打造“和谐婚姻”“温馨虹桥”“心级”服务的服务品牌,县民政局婚姻登记处被评为全国婚姻登记规范化单位和首批3A级婚姻登记机关,连续三年被评为“全县三优三满意十佳服务大厅”。登记合格率、出证合格率、群众满意率均达到100%。实现婚姻登记工作零投诉。二是实施普惠型惠民殡葬政策。先后出台了《关于实施惠民殡葬政策的意见》、《关于提高殡葬惠民补贴标准的意见》,积极推进惠民殡葬政策由救助型向普惠型发展。全县16个镇(街道)实现了全民型惠民殡葬政策全覆盖,共发放基本殡葬服务费425余万元,惠及群众6087人,既有效地减轻了村(居)民的负担,又较好地解决了死亡火化与户口注销不同步的殡改难题。

  4、完善双拥优抚安置工作机制。邹平县委、县政府和驻邹部队健全军民融合式发展机制,落实优抚安置改革举措,建立起了整套灵活高效、协调有力的工作机制。一是建立优抚对象抚恤补助标准自然增长机制。为保障优抚对象的生活,确保优抚对象的生活随着当地人民群众的生活水平同步提高,邹平县从2003年开始实行优抚对象抚恤补助自然增长机制。重点优抚对象的增长比例依据是该县上年度职工平均工资的增长比例和农村居民人均纯收入的增长比例。截止2012年,义务兵优待金提高到11693元,达到农民人均纯收入标准;重点优抚对象优待金提高到2950元。二是建立涉军群体维稳长效机制。邹平在涉军稳定任务重、工作量大的情况下,严格落实优抚政策,不断强化信息反馈机制,做到各单位之间对重点人员的信息渠道畅通,及时有效处理各类上访事件。建立矛盾和潜在冲突排查机制,重点解决好安置企业的残疾军人、转业志愿兵等的养老、医疗保险等问题。多年被评为“全市复退军人稳定工作先进单位”,连续五年以来未发生到市以上上访事件。

  (三)以民政文化建设为引领,充分发挥民政精神的渗透作用

  民政文化是民政事业的灵魂,作为一种无所不在的精神力量,渗透于民政事业的各个层面之中,是民政事业科学发展的强大动力。邹平县将民政文化与品牌建设、制度建设、队伍建设、设施建设等结合起来,探索出一条具有邹平特色的文化建设之路。

  1、以品牌建设作为民政文化实化于行的支撑点。邹平县利用品牌建设平台,将“虚”的民政文化转为为“实”的业务工作,通过优秀的工作成果来显示民政文化的存在,展示民政文化的价值。近年来,先后创建了展示救灾救助慈善文化的“民益至上、爱心飞扬”服务品牌,展示孝道文化的“颐养乐园”服务品牌,展示社区文化的“幸福安居”服务品牌,展示拥军文化的“共襄双拥”服务品牌,展示婚俗文化的“温馨虹桥、‘心’级服务”服务品牌,展示殡葬文化的“阳光惠民殡葬”服务品牌,展示廉政文化的“五关筛腐、阳光清风”文化品牌等。

  2、以制度建设作为民政文化固化于制的着力点。2012年,邹平县民政局专门印发《邹平县民政文化建设方案》,以县民政局机关各股室和局属各单位为实施重点,逐步在镇(街道)民政所、敬老院和城乡社区开展文化建设工作。方案明确要求各单位把开展民政文化建设纳入单位工作整体规划,落实专人负责规划实施。各单位文化建设工作情况将纳入年终单位建设考核内容。

  3、以队伍建设作为民政文化内化于心的结合点。文化建设只有扎根于每个人的心底,成为一种文化自觉,才能成为现实的文化力。邹平县以文化人,通过开展“察民情、解民忧、纾民困” “情系基层、关注民生‘四个一’大调研”等一系列主题活动,将民政文化渗透到每一名干部职工,潜移默化中逐步树立和形成了“恪尽职守、开拓奋进、勇于担当、竭诚奉献”的邹平民政精神。

  4、以设施建设作为民政文化外化于形的作用点。2013年建成的“邹平县民政文化教育基地”,涵盖了廉政文化、民政发展历程、民政风采等丰富内容,以传统的图文布展形式,结合场景演绎、多媒体演绎、声光电等现代手段,融思想性、观赏性、教育性于一体。展厅展示的风范篇、警示篇、清风篇等内容,提高了广大民政干部职工对民政文化和廉洁从政的认知程度,同时还将这种民政廉政文化辐射到其他部门,扩大了民政廉政文化的影响力。

  (四)大力推动民政基础设施建设,消除社会建设硬件设施建设滞后的桎梏

  硬件基础设施的滞后,一定程度上将影响基层社会建设的整体推进,制约民生保障能力的发挥。邹平均衡社会建设的软、硬件基础,两者互为支撑,打破“因基础设施滞后而影响社会管理和服务实施”的困局。

  1、构建综合性社会福利基础设施,提升民生服务保障能力。民政基础设施是改善民生、服务群众的重要载体,是“民生之基”。近几年,邹平县坚持把民政基础设施建设作为提升民生服务保障能力的根本途径,坚持“用足政策、多方筹资、整体规划、量力而行、分步实施、平衡推进”的原则,先后投入资金近2亿元,建设项目8个,总建筑面积达20多万平方米,基本形成了分布合理、总量适度、配套完善、满足公共服务需求、惠及广大群众的民政服务网络。尤其是邹平县社会福利中心作为集管理服务、婚姻登记、社会救助、社区服务、优抚培训、老年养护、孤儿养育、社会养老等功能于一体的综合性社会福利机构,大大改善了基层民政基础设施的现状。

  2、加强城乡社区建设,夯实社会管理创新平台。邹平以“全国农村社区建设实验县”命名为契机,把农村社区建设作为统筹城乡发展、推进新农村建设、缩小城乡差距、加快城乡一体化进程的一项重要举措,积极推动全县农村社区建设试点工作。目前,全县100%的镇(街道)建成社区公共服务中心;建成100个村级社区便民服务中心,90%的村建成便民服务室,县、镇(街道)全部完成公共服务平台建设,村级社区便民服务中心全部建成,集镇公共服务平台辐射到每个村,逐步建立覆盖社区群众,服务主体多元、服务功能完善、服务质量和管理水平较高的社区服务体系,努力实现城乡社区居民困有所助、难有所帮、需有所应。

  二、邹平推进基层社会建设的启示与思考

   惠民于基层,社会建设的成果最终体现在基层。县域善治,基层社会建设也需要基层工作者更多的智慧和耐心。邹平在推动基层社会建设的过程中,探索总结出的宝贵经验,对加快我国基层社会建设,尤其是经济先发地区的社会建设有重要借鉴意义。

  (一)基层社会建设必须“系统推进”

  即在基层社会建设实践中应坚持重点突破、整体推进,在解决社会建设中的重点、难点问题同时,应正确认识各项工作的内在联系,依循中央有关社会建设的总体战略部署和顶层设计,整体推进社会建设步伐,避免出现各项工作之间的不协调发展而导致的不和谐局面。党的十八大提出要在“改善民生和创新管理中加强社会建设”,要求加快形成“两个体制” 、“一个体系” 、“一个机制” 。基层社会建设是一个系统、复杂的制度型工程,包括基本民生保障、社会管理创新、社会能力建设等多方面内容。其中任何一项工作都将影响到社会和谐稳定,“牵一发而动全身”。在调研中我们发现,邹平民政工作的一个突出特点,就是集中力量突破重点问题的同时,具有服务大局的意识,始终坚持社会建设的全局性、系统性工作思路。当地负责同志告诉我们,邹平民政多年来贯彻“重点工作新突破,整体工作上台阶”的工作思路,围绕社会救助、社区建设、优抚安置、社会福利和慈善、社会事物服务工作等重点工作,结合中央和上级政府工作部署,逐年设定工作目标和核定标准,相继提出了并践行“156”计划(10年)、“1155”计划(11年)、“116”计划(12年)、“117”计划(13年)。保质保量完成社会建设阶段性任务,并在保障基本民生和创新社会管理的过程中亮点纷呈、成绩显著。同时,对重点工作做好中长期规划,比如根据老龄化发展趋势等社会发展规律,未雨绸缪、统筹谋划,出台了全县社会养老体系建设的长期规划。

  社会发展规律告诉我们,随着社会建设的深入,其内容涉及到的广度、深度和复杂程度将逐渐呈现。在面临诸多困难和挑战面前,邹平民政人始终坚持社会建设总目标、总原则、总方向的一贯性,秉承“以民为本、为民解困、为民服务”的价值理念。尤为可贵的是,在实践中保证制度设计的连贯性,实践路径的创新性,人才队伍的实干性,以及政策执行的高效、高质,社会建设呈现出重点突出、全面协调推进的局面。

  (二)基层社会建设需培养“综合能力”

  即基层社会建设需要民政能力、民政文化、基础设施等软、硬件“多重力量”驱动,合力作用于社会结构、社会组织、社会体制机制等各方面变革,并确保社会建设成果的延续性。基层社会建设如何与上级制度设计实现合理衔接,社会建设成果如何合理延续,这都对基层社会综合实力提出了要求,既要保证基层执行力,又要求基层具有能动性,实现新突破。在调研中我们发现,邹平一改以往基层在社会工作方面上传下达的职能局限,积极培养和提升社会建设的综合实力。在民政能力建设方面,着力加强“四种能力”建设,突破了基层执行落实能力的局限,加强驾驭全局、开拓创新、沟通协调的能力培养,并积极培养基层人员政策理论素养;强调工作作风建设,在民政工作中发挥刻苦学习、争先创优、求真务实、联系群众、清正廉洁的“五种作风”,推动民政事业健康发展。在民政文化培育方面,重视民政无形资本的积累,以民政文化教育基地为载体,弘扬和践行“三敢”精神(敢想、敢为、敢当)、“三牛”精神(乐于苦干的“老黄牛”精神、甘于奉献的“孺子牛”精神、勇于创新的“拓荒牛”精神)和“三创”精神(创新、创优、创造)。强调民政基础设施和基础制度建设在社会建设中的重要作用,推行了农村困难家庭危房改造工程、新型农村社区建设实验工程、社会福利服务中心建设工程等民生工程,完善民政信息化建设,进一步夯实社会建设硬件基础。并结合基层民政所建设,推行基层民政助理员制度。

  邹平将民政文化建设渗透到民政能力培养、基础设施和制度构建过程中,实现了社会建设软、硬件建设的有机融合,使几方面的力量形成合力,作用于社会建设和变革的整个过程。

  (三)社会建设与经济建设应“协调发展”

  即社会建设应与经济发展相协调、相促进,有条件的地区应率先推动“适度普惠”社会政策变革,在基本民生保障、社会管理创新方面取得新突破,不断提高社会服务质量,以实现全体社会成员对发展成果的共享。社会建设需要经济基础做支撑,经济发展也受益于社会建设的成效。经济基础较好的地区应结合实际情况,适度加快社会建设探索步伐,扩大社会公共服务对象范围,提升公共服务质量,率先探索从传统被动、消极保障,转变为主动、积极的社会福利制度。

  作为县域经济发展的排头兵,邹平将社会建设与“率先在全省基本实现现代化”的发展目标有效融合,致力于为民众提供符合经济发展水平的公共服务,并在民政工作中贯彻服务品牌化理念。全县基本生保障水平逐年提高,覆盖范围和对象逐年扩大,医疗救助标准、医疗救助报销比例,以及在重特大疾病救助范围等方面体现了与经济发展水平相匹配的提升。社会事务服务体系基本实现全覆盖,并在服务理念、服务质量和服务品牌方面走在全省、甚至全国前面,获“全国殡葬改革示范单位”、“首批3A级婚姻登记机关”等荣誉称号。社会福利机构等民政基础设施建设充分体现了“共享发展成果”的理念。以敬老院建设为例,县域内敬老院建设规模和档次在全省范围内堪称领先水平。2013年,全县养老集中供养率达到85%,远高于全国33%的平均水平,其中老年公寓22家,占全县各类养老机构的57.9%。另外,农村五保集中供养标准和分散供养标准均达到全省、市最高水平。全县拥有11家省级敬老院,其中好生敬老院被评为全国模范敬老院。

  邹平的社会建设实践始终贯穿了社会成员“共享发展成果”的宗旨,适时推动基层社会福利制度变革,潜移默化地影响到人们的预期,带动资源优化配置和劳动率提高,为实现县域综合发展目标提供有利支撑。

  (四)推动政府和市场、社会力量的“创新式共建”

  即在社会建设中应坚持政府“主导、主责”与社会力量“共建、共创”的原则,鼓励社会力量参与到社会建设中,推动社会管理体制机制和基本公共服务供给方式创新。根据现代社会理论,政府、个人、社会组织等均是社会的核心,也是社会建设的主体力量。步入“适度普惠”时代,在强化政府责任的同时,应积极调动市场和社会力量参与社会建设和社会政策创制,推动社会事务管理、基本公共服务供给方式创新。在调研中我们了解到,邹平在推动社会建设过程中,正确处理多方关系,充分激发多元主体在社会建设中的潜力,实现了政府、市场、社会力量等在社会建设过程中的“创新式共建”,尤其是在社会养老体系和社区建设管理方面取得了宝贵经验。

  正确处理了政府办养老机构与社会办养老机构的关系,明确政府举办福利机构的公益性、示范性、基础性、保障性,加大政府投入,提高服务质量,最大限度实现公益性养老机构的公平性和可及性。同时鼓励引导社会力量兴办多样化的养老服务机构,更好地满足人民群众日益增长的、多层次养老等社会服务需求。目前,邹平养老服务供给主要有三种模式:模式一,政府供养模式。包括大型、示范性的区域养老服务设施,以及每个乡镇、街道的敬老院等养老服务设施,保证基础性养老服务的公平性和可及性。模式二:集体经济供养模式。包括“集体建院、无偿居住、自我保障、互助服务”(仁爱老年公寓)、农村社区居家养老(黄西社区)的社会化养老新模式。模式三:政府购买养老服务模式。出台以奖代补政策扶持社会养老机构发展,由政府出资购买居家养老服务或机构养老服务,满足多元化的养老需求。

  明确政府与多元社会主体在社会管理中的关系和地位,转变政府职能,创建多元社会主体参与社会管理与社会服务的新格局。在当前社会矛盾关联性、集聚性、突发性明显增强的背景下,邹平系统推进基层社会管理平台建设、组织架构、治理机制创新。统筹城乡社区建设,在提高城市社区建设水平的同时,全面推进农村社区建设,将政府行政职能与群众自治结合起来,打造城乡共享公共资源、公共服务的平台。推进城乡自治组织建设,构建了以城乡基层党组织、居、村委会、社区服务站“三位一体”的社区组织构架。同时,将社区建设、社区管理和社区服务有机结合,以社区服务体系的完善来夯实社会管理工作,打造了以政府服务体系、社区公益服务体系和市场便民服务体系构成的社区服务体系,全面满足社区成员多元化、多层次的社会性和文化性需求。

  三、加强基层社会建设的政策建议

  作为经济先发地区,邹平较早触及到工业化、城市化过程中暴露的社会矛盾和问题。邹平社会建设的先行经验,对我国基层社会建设具有重要示范效应,为实现十八大提出的“五位一体”总体布局提供了基层样本。但要完善和巩固基层社会建设成果,任重而道远,需要多方面的共同努力。

  (一)强化基层民政在基层社会建设中的“三基”作用

  我国经济发展进入全面调整期,社会领域的问题和矛盾集中出现,社会建设的内容涉及到的广度、深度和复杂程度也将逐渐呈现。应该说,我国的基层社会建设是在实践中不断总结的全面改革,不仅需要中央顶层设计的智识、省市中层设计的谋略,更离不开基层设计和治理探索的勇气;不仅需要有火车搬道岔的总体思路,也要有不断探索、纠错调整的机制;不仅需要遵循顶层设计思路下不偏不倚地整体推进,也需要应对基层突出问题、各个突破的勇气。

  在这样的大背景下,基层民政在基层社会建设中应该发挥“三基”作用:基础作用、基本主体、基层力量。即基层民政应发挥夯实硬件社会基础设施、构建社会基础制度的基础作用;应成为基层社会建设的责任主体、纠错主体、监督主体;应成为直接面对和解决基层社会问题和矛盾的基层力量。

  从全国基层社会建设的推动的情况来看,民政工作基础越扎实的地方,基本民生保障工作进展越顺畅,社会管理创新成绩也越显著。邹平社会建设的基本经验是,市县各级主管领导对民政工作高度重视,将社会建设提到与经济发展并重的战略位置,将社会建设纳入到“率先在全省基本实现现代化”的战略部署中。把基层民政作为基本民生保障和社会管理创新的责任主体,作为系统推进中央制度执行的主体,作为基层社会基础建设、制度建设和政策创制的主体,作为调节社会建设各方利益的主体,作为培养社会建设综合能力的主体。邹平的社会建设实践告诉我们,要保证顺利实现社会建设中的各项变革,取得预期成效和稳定运转,县领导必须高度重视,打破单向执行上级任务的职能局限,带领相关部门做好充分调研,对本地区的社会基础情况“解剖麻雀”,做好与顶层制度衔接、与市级安排互动的工作安排和设计。在各项基础工作和制度建设进入正轨之后,政府应将城乡社区等平台作为推动社会管理创新的主战场,完善社区管理组织构架和管理机制,让其切实担当起组织者、协调者和实施者。各地应借鉴邹平经验,将社会建设当成政府工作的重中之重,真正把社会建设作为贯彻落实科学观、建立以人为本和谐社会的国家战略。

  (二)加快解决基层社会建设中反应出来的共性问题,突破基层民政工作的藩篱,充分释放民政在社会建设中主力军的实力

  在调研中我们发现,要真正发挥民政工作在基本民生保障和社会管理创新中的主力军作用,仍面临许多问题和挑战。各地基层社会建设实践,同中有异,没有固定模式可以套用;异中有同,在社会建设中反映出问题,大部分是全国普遍存在的共性问题,涉及到深层次的体制机制问题,是基层自身难以解决的,需要从国家层面进行整体设计和解决。

  一是部门协作问题。基本民生保障除了社会救助、社会福利等民政领域工作之外,涉及到的教育、医疗、就业、住房等方面的保障由其他职能部门分管。民政在基本民生保障的兜底性作用需与其他工作协调开展,而目前各部门间尚未建立起完善的协作机制。

  二是民政工作中痼疾和新症。包括社会管理人才问题、基层民政工作人员积极性调动问题、基层民政助理人员编制问题等。同时随着经济社会的发展,我国的社会福利制度不可逆转地进入适度普惠时代,社会救助、社会福利的目标、覆盖人群、内容将相应调整,由消极救助向发展型救助转变,由补缺型社会福利向适度普惠型转变。这些对民政工作提出了更高的要求,如全国养老需求的调查和统计、养老服务机构存量调整和增量布局、社会救助个人信息动态监控等,都需要从国家层面做出整体设计和解决。

  (三)鼓励民营资本和社会资本进入基本社会服务领域

  在保障公益性的前提下,引导政府购买社会福利服务、社区服务,引导民营资本、社会资本进入到基本社会服务体系,这是形成多元化主体参与社会建设格局的一个重要途径。通过市场机制生产养老服务、孤儿服务、残障人士服务等社会福利产品和社区公共服务品,政府更多的是进行采购购买,以提高基本社会服务体系的效率和竞争心,为有需要的人群和全体人民群众提供的专业化、职业化、社会化的公共服务。

  以邹平县为例,县政府举办的公益性福利机构(包括示范性社会福利中心和敬老院)尚不能惠及所辖区所有老年人,无法满足居家养老等社会化养老需求。目前,邹平城市化水平已经超过60%,高于全省和全国平均水平,城乡社区建设水平较高,同时涌现了许多经济实力较强的村集体经济体。针对这种情况,邹平推动社区建设与养老服务的建养结合,鼓励有条件的城中村、中心村在社区建设的同时,高标准建设老年公寓和配套服务设施,让老人居家就能享受到各种养老服务,形成了“集体建院、无偿居住、自我保障、互助服务”的社会化养老新模式,探索出政府购买、社会组织服务社区专项服务、志愿者服务、邻里互帮互助等多形式的服务方式。以黄山街道办事处为例,作为全县社会化养老服务试点单位,其所辖区已建成养老机构10家,其中社区和村级老年公寓9处,容纳老人1200人。邹平县政府在积极探索政府购买服务方式的同时,出台税收、金融、医疗、土地、就业等政策,积极引导社会力量参与养老服务。

  邹平的经验表明,为了保证基本社会服务的广覆盖,在政府是直接投资还是花钱购买服务的问题上,有必要选择成本—效果分析相对更优的项目,建立政府采购社会服务和鼓励提供优质社会服务的制度安排。通过市场机制生产优质服务,政府再进行采购,不仅可以保证政府资金投入的公平和使用效率,同时也可以提高社会服务机构的竞争力,保证基本社会服务随着国家经济社会发展水平而不断动态发展。

  (四)应抓紧研究基础民生保障边界,保证政府财政的可持续支付能力

  一个制度的设计应该是以实现“共赢”、“多赢”为目的,基层社会建设领域也不例外。以社会救助和社会福利制度为例,应该在保障基本民生水平的同时,也要调动基层民政工作者的积极性,还要使政府有可持续支付能力;不仅保证制度取得好成效,而且要使其成果能延续。其中可持续的财政投入是重要的因素,对于有条件的地区率先进行基层社会建设的变革,要综合考虑基本民生保障水平和经济水平的协调,摸清社会福利服务需求结构与服务机构存量和增量布局,进一步提高资金投入的效率。如邹平等经济基础较好、市场化程度较高的地区,在扶持市场化社会服务供给过程中,采取“以奖代补”和加大政府购买力度的方式,将财政保障与服务质量、效率挂钩,增加社会服务供给的市场竞争力,在保障服务质量的同时,保证财政的可持续支付能力。

  (五)重视基层社会建设的基础理论和政策研究,加强基层民政政策理论研究能力建设

  目前,在全面推动社会建设的大背景下,民政工作已经由社会建设边缘工作走向核心,但仍存在理论基础薄弱、政策碎片化程度较高的诸多问题。因此,在积极培养基层民政工作执行力的同时,应积极推动基层经验的总结、基层理论研究和政策创制能力的培养。

  最宝贵的经验来自基层创造,将基层的创造提炼出可推广的经验,转化为政策,转变为决策,转化为战略,直至上升为法律,这是一个循环往复、推动社会建设不断深入的过程。应进一步研究总结各地的经验,根据各自的情况进行探索尝试,以不同的方式、不同的路径来推进社会建设。集中各地创造的经验做法之优,为推进和深化社会建设大事业所用,以达到殊途同归的目的。当其中某些经验逐渐成熟的时候,能在某个方面起到启示、示范、带动作用时,就需要及时将这些经验转化为可推广、可操作的政策,进一步推动全国基层社会建设。

  以政策理论研究推动民政创新发展,对于社会建设中的共性问题,应积极投入力量进行基础理论和政策研究。对于基层社会管理的创新工作,既要摸着石头过河,又要从理论角度进行总结提升。这就需要至上而下地推动民政政策理论研究的投入力度,以基层社会建设实践为土壤,以各地民政政策理论研究基地等基层研究载体为平台,深入开展民政领域重点、难点问题和基础理论研究,推动全国民政事业创新、持续发展。(调研组成员:王爱平、刘更光、闫晓英、张希、周京)

  

  


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