李占乐

（郑州大学 公共管理学院，郑州 450001）              

        摘  要：改革开放以来，中国的社会福利事业在国家与社会关系的视角上，形成了领导控制模式。从武汉市的案例发现，这种模式既有显著的优点，促进了社会福利事业的迅速发展，同时又具有严重的缺陷和弊端。借鉴发达国家和地区发展社会福利事业的经验及教训，中国社会福利事业中国家与社会的关系的改革应以合作互制模式作为目标。

关键词：社会福利事业；国家；社会；关系

改革开放时期，城市社会发生了巨大的变化，民间社会的崛起就是其中一个重要的内容。民间社会几乎是从无到有，从零开始发展的，在其成长发展的过程中始终离不开国家的培育、引导与扶持，当然同时也伴随着国家的监督、管理与控制。“同西方的国家-社会对立的两分法模式明显不同的是，中国的国家-社会关系是建立在国家权力对民众生活的渗透这一前提下，政府通过基层权力的有效组织将社区建设同政府治理目标结合在一起，它使得第三部门同政府之间相互依靠，但基层的民众参与却必须通过政府权力机构组织才能完成，它并非是完全自发的、自下而上的社会运动。”[1]社会福利事业作为民间社会活动的一个重要方面，自然也具有这些属性和特征。社会福利事业中国家与社会之间关系的这种模式可以称之为领导控制模式。本文将以武汉市的社会福利事业为案例，具体考察和分析领导控制模式的主要特征和缺陷弊端，并在理论分析和考察国外社会福利事业的基础上，提出中国社会福利事业中国家与社会之间关系改革的目标模式。

一、领导控制模式的主要特征

改革开放以来，中国政府改革与发展社会福利事业的基本方针是，既培育、扶持社会办福利事业的发展，又广泛利用社会的资源发展国家办的福利事业。在这些活动中，国家总是以一个大家长的面目出现，它与社会之间是上级与下属的关系，是领导与被领导、管理与被管理的关系，因而从未出现也不可能出现过平等合作的关系。如武汉市现任民政局局长就认为，推进社会福利社会化，就是为改变过去单纯依靠政府财政投资、完全由国家包办包管的状态，逐渐实现政府主导、部门配合、社会广泛参与的发展格局。[2]“政府主导、部门配合、社会广泛参与”，这正是领导控制模式的基本内涵。

领导控制模式主要有以下几个突出特点。

1．国家对社会举办福利事业的鼓励、引导和扶持

______________________

这主要表现为国家通过动员督促社会组织及个人兴办福利事业，以及颁布鼓励社会力量兴办福利事业的优惠政策。自1990年代后期以来，国家开始重视社会力量在兴办社会福利机构上的作用，积极鼓励、扶持社会力量投资兴办福利机构，不过此时已主要是通过政策手段间接地进行引导和推动。如2000年11月武汉市政府制定公布了14项优惠政策，包括：在经费方面，各级财政部门将采取民办公助的办法，将一部分资金用于鼓励、支持和资助各种社会力量兴办社会福利机构；在建设方面，社会福利机构的建设用地将划拨供地或在土地有偿使用费收取标准上适当降低，新建社会福利建设项目，市政基础设施配套建设将酌情减免，并免交城市污水处理费；在税收方面，社会福利机构的社会福利服务所取得的收入免征营业税，并按照现行国家税法规定，享受有关税收优惠政策等。国家办福利机构、社会办养老机构和社区福利服务机构均可享受这些优惠政策。[3]2003年11月初，武汉市民政局向媒体宣布，凡有土地、房屋，预备床位在20张以上，每床位配套资金在3000元以上，配有相应的工作人员和设施的单位或个人，均可向民政部门申请开办福利院。[4]这些政策措施的目的都是为了鼓励社会力量兴办福利事业，以加快社会福利社会化的进程。

2．社会办福利事业对国家在组织体系上的依附性

截至目前，中国城市民间社会办的福利机构和团体无不是在政府的一手扶持下成立和发展起来的。它们的出现是国家有意让出一部分社会空间的结果。其根本原因在于政府行动的限度，也就是说凭借政府现有的财力和物力，无法对大量的弱势人群很好地履行社会保障的职责。政府为了缓解这个治理危机，通过从自身内部分化出或培育出非营利组织的方式，以合法地获取民间社会的各种资源，举办各种社会福利事业。这种在政府的精心呵护下产生和成长的福利机构和团体，必然对政府具有很大的依附性，这种依附性首先表现在组织体系上。我们以武汉市最大的社会福利团体武汉市慈善会为例做一考察。该会的前身是市社会福利慈善会，社会福利慈善会和市民政局社会福利处实行合署办公，也就是“一个机构，两块牌子”。1998年武汉市慈善会成立后才与社会福利处分离。但为了解决办事机构人员的编制问题，市民政局找到一个变通办法，即向市政府编制委员会申请设立了“武汉市慈善服务中心”，为事业编制机构，挂靠于慈善会，这样就使慈善会的人员工资和办公经费有了稳定来源，但也使慈善会继续处于政府的依附地位。慈善会的领导成员大多是由市政府和民政局的领导兼任。如慈善会第一届理事会会长由当时的副市长陈华芳担任，第一副会长由市民政局局长李杰矩担任，常务副会长兼秘书长由市民政局副局长杨战兵担任。这既体现了政府对民间团体和慈善事业的重视和支持，又保持了对它们的领导和控制。

3．国家对社会办福利事业的监管和规范

除了对社会举办福利事业的倡导、扶持外，国家出于本能和职责还要对其进行监督和控制，也就是行使对社会活动的管理职能。一般来说，国家对民间社会活动的监督控制有正反两个方面的功能。在改革开放时期，这种监控对社会福利事业发展的积极作用要大于其消极作用。武汉市福利事业发展到目前所取得的巨大成就即是明证。因为民间社会自发举办的福利机构，确实存在散、乱、差、良莠不齐的缺点，在其服务活动中很容易损害作为弱势群体的服务对象的权益。政府代表人民的利益，对其进行监督和规范是十分必要的。当然我们也不可忽视国家监督、控制社会办福利事业所带来的一些缺陷和弊端。

2002年9月，武汉市民政局颁布实施了《武汉市社会养老机构管理实施办法》，该办法既允许所有的合法组织和个人投资举办社会养老机构，又对举办社会养老机构的审批、监督管理和法律责任等进行了较严格的规定。这反映出国家既鼓励倡导社会力量举办福利机构，又担心社会办福利机构一哄而起导致良莠不齐，甚至不法分子乘机招摇撞骗、谋取私利，从而损害服务对象的合法权益。作为这样一种矛盾的心态的表现，国家既在政策导向上提倡和鼓励社会办福利机构，又在具体实施中设置较高的门槛，并加以严格的约束和监督。如它规定，凡组织或个人欲举办社会养老机构，必须向拟设置社会养老机构所在地的区民政部门提出筹办申请，区民政部门作出同意筹办的决定后才能进行筹办。筹办结束具备开业条件时，必须向同意筹办的民政部门申请领取《社会福利机构设置批准证书》。而只有符合社会养老机构设置的六项基本标准，民政部门审查和实地验收合格，才发给该证书。取得证书后还必须到民间组织管理机关办理登记手续，然后才能开业；社会养老机构的收费项目和收费标准，必须报物价部门审批后才能执行；社会养老机构应当在每年3月31日前向业务主管部门提交本年度的工作报告和下一年度的工作计划，并报送统计报表和财务报表；社会养老机构将其所属固定资产租赁或转让时，必须经民政部门和登记机关同意后，才能办理有关手续；社会养老机构接受捐赠时应把捐赠数额和使用情况以书面形式报区民政部门；区以上民政部门应当依据社会养老机构行业标准对社会养老机构进行年度检查等。

二、领导控制模式的缺陷和弊端

前文说过，城市的社会办福利事业是在国家一手发起、培育和领导下成长起来的。国家与社会办福利事业之间的关系既有倡导、鼓励和扶持的一面，也有监督、管理和控制的一面。在大多数情况下，国家与社会之间是一种互相结合、配合依赖、交融渗透的关系。由于在国家与社会的关系中国家拥有巨大的强势地位，几乎完全主导和控制了社会力量的活动，从而形成了国家与社会之间关系上的领导控制模式。这种模式无疑取得了很大的成就，但也导致了一些缺陷和弊端，有些还带有根本性和全局性，其中最主要的有以下两个方面。

第一，社会力量自主性和活力的缺失。由于国家发展社会办的福利事业，其初衷和目的是为了在自身资源有限紧张的情况下，让社会力量利用自身资源举办一些福利事业，以补充国家办福利事业的不足，缓解福利供需之间的突出矛盾。因此，在起初社会办福利事业只是国家应付供给不足的手段，其地位和作用并不被国家所重视。只是到1990年代后期才开始重视起来，不但将社会与国家作为福利事业的两大举办主体相并列，而且将以社会举办为主、“大社会、小国家”作为福利事业发展的方向。但是社会办福利事业自始至终都是在国家的发动、推动和培育下成长和发展的，而且国家同时还要进行严格地监督、规范和管理。这种国家主动发起、社会被动响应造成了社会办福利事业缺乏自觉性和内在活力，形式大于内容。此外，国家对社会力量举办福利事业的诸多限制和过于严格的监管也使其深受束缚，无法施展手脚，因而缺乏必要的独立性和自主性，社会力量也就丧失了投身于福利事业的积极主动性。

第二，“大国家、小社会”模式造成国家政策对社会办福利机构的歧视，以及国家办与社会办福利事业发展的不平衡。到目前为止，社会福利事业还是“大国家、小社会”的格局。而且社会办福利机构中除了国有企事业单位、街道等举办的机构以外，真正利用非国有资产举办的福利机构可谓少之又少，如武汉市到2000年时只有6家，床位460张，占全市总床位的比重还不到8%。由于国家发展社会办福利机构的目的只是替国家分担福利供给的责任，以减轻国家承受的民众福利需求的压力，因此国家的政策对社会办福利机构的歧视就在所难免了。如迄今为止，政府的经济资助还只给予国家办的福利机构，社会办福利机构还无权享受。此外，国家每年均发行福利彩票，其目的就是将募集资金用于资助社会福利事业，然而迄今募集的资金却只资助了国家办福利机构，而将社会办的福利机构完全忽略。诸如此类国家政策上的歧视还很多，十分不公平。

由于国家办福利机构历史上的垄断和优越地位，以及国家政策对社会办福利机构的歧视，造成了两者之间的不公平竞争，本来就起点低、资源有限的社会办机构在同国家办机构的竞争中天然处于劣势。这样的结果是导致了国家办与社会办福利事业发展的不平衡，两者的发展水平、物质条件差别很大。如武汉市国家办福利机构到1990年代以后，由于市场化的改革，加上国家拨款逐年增加，其硬件软件设施和收养对象的生活有了根本的改善。然而同期社会办福利机构的状况与之相比，却很难令人满意。例如大多数社区和街道举办的福利院硬件、软件设施都较差，不仅有床位少、基本上没有安装空调等“硬伤”；而且也有服务和管理人员素质差、没有经过专业培训等“软伤”。

三、福利供给主体的关系模式改革：合作互制模式

改革开放时期社会福利事业的这些缺陷和弊端，是由领导控制模式的过渡性和不合理性所决定的。只有进一步地改革社会福利事业，它们才能逐步地得到克服和消除；也只有到新的科学合理的福利事业模式建立时，这些缺陷和弊端才能消失。那么，对于中国社会福利事业中国家与社会之间关系来说，什么模式既是科学合理的，又适合中国国情，从而可以作为改革的目标呢？通过理论分析和汲取世界各国发展福利事业的经验，本文认为合作互制模式是一种比较理想的选择。顾名思义，这种模式有两个基本的内涵，一是国家与社会之间的合作，二是国家与社会之间的互制。下面分别进行论述。

1．国家与社会的合作关系

现代社会福利事业供给主体的角色结构应该是小国家-大社会模式，在福利服务的供给中民间社会占了主体地位，国家居于次要和补充的地位。但是由于社会力量举办福利事业有一些固有的缺陷和不足，这被美国学者萨拉蒙称为非营利组织的“志愿失灵”，包括慈善的资源不足、慈善的特殊主义、慈善组织的家长作风以及慈善的业余主义等，而这些不足正好是国家之长，因此就由国家出面进行弥补和补救。另一方面，政府在提供福利服务时也有许多弊端，这些短处又正好是社会之长，需要社会来介入和替代。这样经过长期不断的调适，逐渐形成了两者基于比较优势和互补性的分工合作关系。这种理论解释被称为相互依赖理论，主要由萨拉蒙提出，是当今西方社会非营利组织研究中具有代表性的理论。

分工合作关系的基础是分工，没有分工就谈不上合作。国家和民间社会的分工包括横向和纵向两个层面。横向分工是指国家与社会在社会福利服务中存在着业务上的分工，一般国家负责的服务是那些政策性较强、具有强制性的业务，因此需要借助政府权威加以执行；而民间社会提供的服务则是那些纯粹服务性的非政策性业务，服务对象自愿接受服务，机构与服务对象之间是平等服务的消费关系。这种服务占了社会福利服务的大部分。因此在福利服务的供给格局中，民间社会起到主要的作用，政府则起到补充的作用。纵向的分工是指国家和社会在供给福利服务过程中的分工，它表现为国家负责供给福利服务的第一个环节即提供资金，而社会则负责后一个环节，即提供福利服务的工作。

在当今世界，大多数国家尤其是发达国家或地区都实行了上述横向和纵向的分工与合作。例如香港现有的福利事业体制就可归纳为政府统筹资助、社会广泛参与、民间承担服务。政府的主要职能是实施宏观管理，资助、监督民办福利机构。香港社会福利团体共管理着2900多个福利服务机构，政府直接举办和管理的福利机构共有360多个，此外还有少量私人开办的福利机构，其中绝大多数的福利机构都接受政府的资助，如1998年香港共有2872个社会办福利机构接受了社会福利署的资金资助46.34亿元，占社会福利署总支出的75%，政府举办的福利机构接受的资助只占政府总支出的25%。政府的拨款占到社会办福利机构全部收入的80%以上。[5]在西方发达国家（含日本），一般来讲，以社会福利服务为主业的非营利组织，其资金收入大部分也是来自政府资助，在这些国家基本上都形成了政府资助非营利组织，非营利组织提供服务的福利运作模式，或者换一种说法，政府是社会福利服务经费的主要来源，民间非营利组织是服务的主要提供者。我们可以美、英、法、德、意大利、日本六国为代表进行考察。从总体上看，这六个国家的社会办的福利组织最主要的收入来源是政府支持，政府资助占到了这些福利组织全部收入的58%。如果分国别来看，除了英国以外，其他5个国家社会办福利组织的收入中政府资助的份额都占到了一半以上。具体情况见下表：

发达国家的政府资助占社会办福利组织机构收入的份额（%）

２．国家与社会的互制关系

国家和社会在相互合作的基础上，还要进行互制。互制是本文提出的新概念，顾名思义指国家和社会之间的相互制约，包括国家对社会的监督、规范和引导以及社会对国家的约束、限制和影响等。这种互制“不是传统的‘民反官’式的模式，而是在总的价值原则上与国家一致的、二者间在合作中相互制约的模式”。[6]合作的主要内涵是互动，互制和互动是相反相成、辩证统一的一对关系，合作互动是相互促进、相互带动的积极的含义，互制则是相互约束、相互抑制的消极的含义。互制的前提是双方之间独立自主和自治。如果一方是另一方的附属物，听命于对方，就谈不上互制甚至合作互动。

在发达国家和地区特别是西方国家，国家和社会之间也都程度不同地形成了一种互制关系。例如在香港，政府与民间福利组织之间就存在着一种互制关系。在福利服务领域除了由行业协会实行自律性的自治，进行自我管理以外，还必须有政府进行宏观的监督管理。这是因为无论是服务机构还是行业协会，都存在一定的特殊利益，有可能与社会公共利益出现矛盾，这就需要政府出面代表社会的利益进行监督管理。反过来，民间福利组织也能在一定程度上制约政府的行为。如行业协会可以影响政府社会政策的制定，代表成员机构参与政府的决策过程，以及通过向政府反映政策执行的情况，促进政府检讨和修改相关政策。行业协会还可以代表福利服务行业或某些会员与政府交涉，维护本行业或会员的合法权益。在西方国家，由于民间团体的繁荣强大和悠久的市民社会传统，民间福利组织对政府的制约作用要显著得多。即使这种作用由于二战以来福利国家的兴起而有所弱化，但它一直是存在的，而且西方思想界也不断地对这种制约作用的弱化趋势进行揭露和批判。如哈贝马斯在《合法性危机》一书中对福利国家将越来越多的功能委派给“政治上适合的”私人行动者的倾向提出了批评，认为这些私人行动者放弃了他们作为对国家行为的批判者的角色。[7]^p(268)民间社会在当代又被称为公民社会，公民社会的理论家们也认为，一个强大的、活跃的、参与式的公民社会将使国家更加负责任地行动并对公民的需要更快地做出反应。