[摘要]本文概括了当前我国社区服务政策作出的调整与突破，主要表现为：社区服务内涵外延的扩展、社区服务向社区公共服务的转向、分类指导社区服务、以及加强对流动人口的社区服务，分析了政策调整的重要意义及应注意的问题，阐述了社区公共服务的主要特征。

　　 [关键词]社区服务；社区公共服务；社会政策

　　自80年代中期以来，社区服务历经20余年的发展，社区服务作为社区建设的基础和核心内容，在全国各大中城市蓬勃发展，各种服务设施和项目较好地满足了居民的多种需求。国务院国发[2006]14号文件《关于加强和改进社区服务工作的意见》（以下简称《意见》）指出，做好社区服务工作对于提高居民生活质量、扩大就业、化解社会矛盾、促进和谐社会建设都具有重要意义。《意见》集中反映了我国政府加强和改进社区服务工作的最新认识，标志着我们国家对以人为本、服务居民的发展规律认识得更加深刻，把握得更加主体。文件为新时期开展社区服务提供了指南和方向，同时，对社区服务政策做出了重大调整和突破。

　　首先，新政策用大社区服务概念代替了原来的小社区服务概念。

　　一是表现为社区服务内容的扩展。原有我国社区服务的内容主要是指四个面向，即：面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会救助和福利服务，面向社区居民的便民利民服务，面向社区单位的社会化服务，面向下岗职工的再就业服务和社会保障社会化服务。 这种方式通过区分不同的服务对象认定其服务内容，但没有包括居民的医疗卫生服务、安全服务、文化教育服务等， 而这些对于社区居民也是重要的、必不可少的生活需求，而且当前各地在社区服务实践中，也已将社区文化、卫生、安全等服务包含于社区服务当中。新的大社区服务概念适应这一变化趋势，包括了社区就业服务、社区社会保障服务、社区救助服务、社区卫生和计划生育服务、社区文化、教育、体育服务、社区流动人口管理和服务、社区安全服务等多方面内容，拓展了社区服务的范围。

　　二是表现为提供主体的多元化，使社区服务由政府为主转变为服务主体多元。新形势下的社区服务既不是单纯的政府行为，也不是单纯的民间活动，而是政府、居委会、民间组织、企事业单位和居民共同参与的过程。新政策既提出了社区服务坚持社会化原则，发挥政府、社区居委会、民间组织、驻社区单位、企业及个人在社区服务中的作用，又明确了不同主体在社区服务中的地位与角色，使各类组织既分工明确，又功能互补，共同完成社区服务目标。政府除承担宏观规划、组织保障、管理监督外，还负责提供公共服务、为其他主体开展社区服务提供支持、指导。社区居委会协助城市基层政府提供社区公共服务、组织社区成员开展自助和互助服务，为发展社区服务提供提供便利条件。社区民间服务组织被纳入社区服务兴办主体之一，支持社区成立形式多样的生活服务类民间组织。鼓励各类组织、企业和个人开展社区服务业务。力图突出政府提供公共服务的责任，加强公共财政对公共服务的支撑。表现出以政府为主导、充分发挥社会力量共同开展社区服务的取向。但是这种主导作用并非政府包揽一切、事事亲力亲为，而是政府统揽全局，在社区服务中发挥引导、规划、公共服务和监督管理的作用。提供主体的多元化，也不意味着放弃政府在社区服务中的主体责任，而是政府将社会各种服务资源纳入到社区服务的整体规划中，发挥行政机制的主导优势、市场机制的效率优势、志愿、互助机制的道德优势，共同满足居民需求。社区服务提供主体的多元化与西方福利多元主义暗合，也适合于我国目前尚不发达的生产力水平，这一水平决定了我国在社会发展中，既需要政府承担主要责任，又必须积聚社会各方力量。20世纪70年代世界经济发展缓慢，西方社会，国家包揽的社会福利制度普遍出现了财政危机、社会服务质量和效率低、享受者过度依赖福利等福利国家危机，福利多元主义或称混合福利经济兴起。福利多元主义强调国民的福利可以由不同的社会主体提供，这些主体包括政府、非营利组织、企业和个人。这对我们发展社区服务亦有启发意义。

　　目前的大社区服务概念要求我们必须注意以下问题。

　　一是迫切需要建立健全新的社区服务管理体制和工作机制。社区服务范围扩展之后，涉及到劳动保障、民政、卫生、计划生育、文化、教育、公安、司法等众多部门，几乎囊括了政府对城市进行社会管理和服务的所有方面。由于各部门对社区服务认识不同，工作重点不同，容易形成政出多门、各自为战的局面，如果部门之间缺乏统一的协调机制和发展规划，社区服务有限的资源就得不到有效合理的配置，因此，迫切需要建立健全政府统一领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会广泛参与的社区服务管理体制和工作机制。

　　二是迫切需要加强对社区服务的监督管理，强化分类指导原则。目前的社区服务概念仍不是一个内涵明确、统一的概念。同一名称概念下涵盖不同性质的内容。既有公益性、福利性的公共服务、自助和互助服务、志愿服务，又有生活便民性质的商业服务。对社区服务的多重定位，可能是考虑到充分利用服务资源、增加就业岗位、强化社区功能的现实需要，为各级政府开展社区服务、更好地满足居民需要留下一定的活动空间。但社区服务概念的广泛性和混杂性，会使一些经济欠发达地区或福利导向不明确的地方用商业服务取代福利服务，既然都属于社区服务，政府为什么要支持福利服务而放弃能为当地带来经济效益的商业服务呢？这可能使商业服务冲击福利性的社会服务。因此，在广义社区服务的背景下，必须加强对社区服务活动的监督管理。监督社区服务的对象、内容、范围、收费标准、营利水平，对于享受政府优惠政策的社区服务，必须促使其履行福利性、公益性义务，对于商业服务，则应要求其参与公平的市场竞争。目前的社区服务在笼统的意义上即指以社区为基础的服务，它的广泛性和混杂性，要求我们必须克服以往简单粗放式的、大一统的管理模式，而代之以差异化的、精致化的管理模式，切实贯彻分类指导的原则，针对不同性质的社区服务，制定不同的社会政策。

　　三是在提供社区公共服务中，应注意避免用政府设计的社区服务，代替居民需求的社区服务。由于各种原因，我国的社区建设自90年代起步以来，一直表现出自上而下、政府推动的特点，在这种自上而上、政府主导型的社区服务模式中，社区服务机构的组织、活动的开展、资金的投入等主要由政府推动，居民基本上处于被动接受服务的角色，他们还只是社区服务这场大戏的观众。这很可能会出现用政府想象中的居民需求代替居民的真正需求。当然从根本上讲，党和政府的利益与人民群众的利益是一致的，但是在一些具体问题上，居民的意愿与行政管理者的意愿会存在一定的差距。因此，在履行公共服务职能中，必须不断改进政府公共服务方式，将自上而下与自下而上相结合，实现公共服务的合作共治，鉴于目前居民参与社区服务不足的现状，更迫切需要自下而上地倾听居民意见、调动居民参与。在西方社区工作的过程中，第一步骤就是收集社区资料、了解居民需求、与居民建立关系。只有这样，才能真正实现以人为本、服务居民。

　　四是迫切需要加强对社区公共服务的理论研究和宣传。新政策明确指出加强社区公共服务体系建设，抓好社区公共服务是加强和改进社区服务工作的重点，体现了社区服务的重心向公共服务的转移。而社区公共服务对于人们还是一个新生事物，什么是社区公共服务、社区公共服务的内容应有哪些，社区服务与社区公共服务的关系如何，应如何履行社区公共服务职能。这些问题我们在理论准备和宣传上还不足够。

　　目前，迫切需要理顺和澄清社区公共服务的意涵、及其与相关概念的关系，这对于我们把握政策发展的方向、指导社区服务实践具有重要意义。

　　从政府话语的层面看。根据国务院[2006]14号文件精神，对社区服务没有非常明确地界定，但民政部李学举部长在近期发表的《一篇重要的历史文献》一文中，指出：“社区服务是指政府、社区居委会以及其他各方面力量直接为社区成员提供的公共服务和其他物质、文化、生活等方面的服务。”可见，新时期的社区服务是广义社区服务，包括了社区公共服务、自助互助服务、志愿服务、与居民生活相关的商业服务。社区公共服务是社区服务的重要组成部分。在这四类社区服务中，社区公共服务由于政府推动力度大、受益群众多，最被居民认同，社区志愿服务及居民自助互助服务因各种原因其影响力还较小，社区商业性服务在多数社区发展迅速，但它们更多地被居民视为一种商业交换关系。新政策将社区公共服务作为社区服务的重要方面，《意见》用三分之一的篇幅，对各项公共服务的具体内容作出了明确规定，表明我国的社区服务政策由以福利服务、便民利民的商业服务为主转向为以公共服务为主、涵盖其他多种服务形式。从现行政策看，社区公共服务是与社区居民生活息息相关的、事关居民共同利益和需求的、以服务形式存在的公共物品，目前主要涉及就业、社会保障及救助、社区卫生和计划生育、社区文化教育体育、社区安全等方面。其中，既有面向全体居民的文化体育、卫生计生、社区安全服务，又有针对贫困和弱势群体的社区救助服务、针对离退休老人的社区社会保障服务、针对下岗失业人员的社区就业服务。可见，社区公共服务体系包括了面向弱势人群的福利服务和面向全体居民的公共生活服务两部分内容。

　　从学术界的研究来看，对社区公共服务的研究涉及到社会学、公共管理学、政治学、社会工作等多个学科，社会政策专家杨团认为：“社区公共服务指的是现代社会为了社区的需要而提供的社会公共服务，以及社区本身为满足自己的需求自行安排的共有服务。” “社区公共服务是从社区视角看待的社会公共服务。” 依此，笔者将社区公共服务