一、关于社会福利的基础理论研究

　　1、社会福利的基本内涵

　　现代社会福利制度已有一个很长的历史发展过程，它起源于非政府的慈善事业，而逐步发展成为现代政府财政为主导的公民福利制度，其价值预设也就体现了从慈善救济的人道主义到公民权利的转变。就语言构成的意义而言，社会福利可以泛指解决有关“福利”问题的各种社会方法和政策。无论在历史上还是在现代，“福利”本身也是一个被广泛应用的词语。在历史上，福利往往包裹着道德伦理的说教；在现代，福利通常被理解为具体的公共援助或者社会补贴项目。通俗地讲，福利(welfare)的意思就是过好日子(fare well)。所以，福利又可以定义为能够让人们生活幸福的条件。让人们生活幸福的条件是随着时代的变化而改变的。在人类社会漫长的历史中，福利等同于慈善、救济、施舍的观念曾经长时间地占据着统治地位；近代以来，市民社会的理论和实践开始赋予福利以平等权利的内容。

　　由此，可以认为，社会福利是国家或社会依据法律和相应的社会政策，向部分公民或全体公民提供无偿或优价服务的制度。就功用而言，社会福利的发展有助于调整国民收入的分配格局，缓解初次分配领域的矛盾，提高社会的福利度，增加居民收入，让更多的社会成员，甚至是全体公民共享经济发展的成果，促进社会稳定和谐。

　　2、社会福利的外延及内在架构

　　事实上，社会福利政策的内涵界定直接影响到社会福利外延的组织构成，这也就直接影响到社会福利与社会保障的关系：广义的社会福利是一种大社会福利定位，社会保障即为社会福利制度的组成部分；狭义的社会福利是将社会保障视为一个大概念，社会福利即为社会保障体系的一个重要子系统。目前在中国基本实行的是一种狭义的社会福利，学术界一般的看法也是将社会救助、社会保险、社会福利事业和优抚安置四大项目视为中国社会保障体制的主要组成部分。有学者进一步将社会保障的发展分为社会救助型社会保障阶段、社会保险型社会保障阶段、社会福利型社会保障阶段。换言之，狭义意义上的社会福利不仅是社会保障制度的一个组成部分，而且是社会保障发展到高级阶段才逐步加以实施的。事实上，优抚安置主要是以军人为保障对象群体的一种特殊社会保障措施，因此社会救助、社会保险与社会福利构成了中国社会保障体系的主要内容，三者之间的联系与区别主要有：

　　（1）实施的对象不同。社会保险实施了的对象是以工资收入为其主要生活来源的劳动者，也即是与用人单位建立劳动关系，有稳定收入来源的劳动者，包括已退休人员；而社会福利和社会救助实施的对象在理论上是全体社会成员（实践中主要是面向弱势群体的），并不管其是否以工资收入作为主要生活来源。

　　（2）资金来源不同。社会保险基金来源于用人单位和劳动者个人缴纳，国家财政作适当的补贴，在社会保险制度下，用人单位和劳动者缴纳社会保险费是一种法定义务，不得由个人选择。社会福利和社会救助资金则来源于国家财政和社会各界捐助，社会成员没有缴费的义务。

　　（3）实施的条件不同。社会保险实行权利义务对等的原则，即劳动者只有尽了劳动和缴纳社会保险费的义务后，才能享受各种社会保险待遇。而社会福利和社会救助则强调国家和社会对全体社会成员的责任和义务，社会成员享受社会福利和社会救助不需要承担缴费的义务。

　　（4）实施的方式不同。社会保险根据劳动者遭遇劳动风险的不同而有不同的规定。按现行我国有关社会保险法律规定。养老保险和医疗保险实行个人账目和统筹相结合的办法，劳动者享受养老保险和医疗保险要视其缴费金额而定，失业保险主要根据失业人员所在地在的当地人生活水平而定，工伤保险和生育保险则取决于其受伤程序和生育费用。而社会救助则是根据公民的收入水平、负担家庭成员的状况等因素来决定，如公民因发生意外或生活隐藏入困境后，可以向政府申请救济，政府有关部门应进行必要的调查，核定其符合救济条件后才发给救济金，救济金发放的标准一般以保证其最低生活需要为限。社会福利实施的方式主要是向社会提供福利设施和服务，符合条件的社会成员都有权利享受。

　　长期以来，提到社会福利事业的时候，往往是特指对一些无家可归、无依无靠、无生活来源、没有劳动能力的孤老残幼在生活上实行的保障措施，同时为家庭无力照顾的离退休老人、残疾儿童和精神病人提供服务。社会福利设施包括社会福利院、儿童福利院、荣誉军人福利院、敬老院、精神病院、假肢厂、残疾人活动中心等。这样的社会福利事业基本上由民政部门主导，即更多地可以等同于民政福利。

　　广义社会福利（“大福利”）

　　保障性福利(社会保障)　　　　　　　　　　　　 非保障性福利

　　图1：广义社会福利和社会保障关系图（参见田凯，2001）

　　事实上，正是由于我国的社会福利长期以来实行的是一种救助性或是补缺型的社会福利事业定位，它主要是为最困难的弱势群体包括城市中的“三无”老人和农村的“五保户”、残疾人和孤残儿童等提供救助和支持，因此，一般劳动群众的福利只能主要靠单位与家庭的福利保障和服务来提供。应该说这种以“单位福利”为主的福利体制与我国过去长期实行的计划经济体制基本上是相适应的。表面看来，“单位福利”有点类似于图1非保障性福利中的“职业福利”（更一般来看即为“机构福利”）。西方发达国家的“职业福利”或“机构福利”是建立在市场机制基础上的功绩福利，企业或机构按照各人的优点、工作表现及生产效率给予相当的福利待遇。与此相对照的是，中国社会的“单位福利”则是按照计划体制的单位身份所赋予，由于中国社会的社会福利实践是一种狭义意义上以特殊困难群体为对象的“社会福利事业”，“单位福利”一般构成了中国社会中普通人福利的主体，缺乏“单位福利”的个人与家庭在住宅、教育、医疗等方面一般都缺乏相关福利待遇。

　　应该说，中国较长期的狭义社会福利界定与实践是符合建国后国情的，多数发展中国家也没有能力将“大福利”作为自己国家的发展目标，多数国民的社会保障尚处于普及阶段。但随着我国的经济社会发展，社会福利范畴的扩展也就相当必要了。根据江苏省经济社会发展的现状，我们认为，目前我国缺少财力，不宜模仿西欧福利国家的“高福利模式”，但在我国建设“低福利模式”、“中福利模式”的小康型福利国家，则完全是有必要的，也是有条件和可能的。换言之，广义的“大福利”对于目前中国社会可能还是难以承受的，但将社会福利仅仅限定为“社会福利事业”也已不再符合当前经济社会发展的要求，在社会福利的外延方面似乎可以适当放宽，可以考虑将住宅福利、教育福利等部分非保障性福利逐步纳入社会福利的范畴，这样的社会福利构成可以是一种较为中等层次的定位。事实上，社会福利构成外延的扩展是经济社会发展的必然要求，在狭义的社会福利政策与广义的社会福利政策之间的一种中等水平的社会福利政策是经济社会发展的必经阶段。

　　3、社会福利社会化的运作机制与改革方向

　　所谓社会福利社会化，就是在政府的倡导、组织、支持和必要的资助下，动员社会力量共同参与社会福利事业的发展，以及开展全方位的社会化服务，以满足日益增长的社会福利需求。事实上，在目前美国等发达国家，存在着划分经济市场与社会市场的必要性：传统资本主义社会的利益是通过经济市场来分配的，这在观念上是以个人进取心、才能、生产能力和利润追求为基础。与之相对照，社会福利实践则主要通过社会市场来分配，即主要根据经济需求、依赖性、利他情感、社会义务、慈善动机和对公共保障的希望来分配商品和服务。具体就美国社会市场的运作而言，则要依靠公共和私人两个部门。公共部门包括联邦、州和地方政府，负责福利国家的大部分商品和服务的分配。由社会市场之私人部门来分配福利服务包括家庭和朋友的非正式努力、志愿机构以及有时营利机构所提供的服务营利机构。社会市场的服务分配既涉及资金的筹集，也涉及福利的输送，而且这些功能往往并非由同一部门完成。例如，公共机构可直接雇用自己的职员为低收人母亲提供日间照顾服务，或者可通过服务购买安排花钱请志愿机构、营利企业或者案主的家庭成员来提供服务。由此，公共、志愿、营利或非正式部门以不同的方式联结起来。这种利益分配模式的多样性构成了通常所指的福利混合经济。

　　由此可见，一些发达国家的社会福利一般是社会化运作的，尽管其资源来源一般仍以政府为主，但其社会捐献的部分也占到了相当的比例；最为重要的是，社会福利的实施主体是专业性的服务机构与社会工作人员，而不是由政府直接来承担。随着我国经济体制改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，整个社会的情况发生了巨大的变化，人们的就业方式、生活方式、消费需求日趋多样化，单位办社会、办福利的功能日益向社区剥离，使得单位的职工福利在不断削弱，家庭小型化使得家庭福利保障和服务的功能日益弱化，而人口老龄化进程的加快使得全社会对养老安老福利的需求日益增长，经济市场化的改革进程也使得城乡需要救助的特殊困难群体远远超出了鳏、寡、孤、独的范围。面对这种情况，原有的社会福利体制已不再适应经济和社会的发展要求，单纯依靠国家和集体支付社会福利资源的经办福利方式以及过去那种主要靠计划分配福利资源的配置方式也必然要随之发生根本性的改变，依靠社会力量多形式、多渠道、多层次发展社会福利事业已经成为我国社会主义市场经济条件下社会福利体制改革与发展的客观必然选择，社会福利社会化也就必然成为我国社会福利事业发展的惟一正确的道路。

　　从就总体方向而言，目前中国社会福利社会化改革不是简单地把政府的某些职能分解出来，而要在职能分解的同时，将这些职能与政府领域之外的其他组织及资源进行重组，形成一套新的“政府主导的混合型福利服务制度”。就具体内容而言，推进社会福利社会化，就是要立足于我国的国情，按照社会主义市场经济的要求来发展社会福利事业，加快实现投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多样化和服务队伍专业化，同时积极发展志愿者服务，从而建立起以居家供养为基础、社区福利服务为依托、福利机构供养为补充的社会福利服务体系。除了社会福利外延的扩展之外，社会福利社会化的核心在于社会福利运行机制的社会化。未来中国社会福利运行服务体系的组织框架图：

　　图2：福利服务体系框架图

　　其一，在主体构成层面，计划经济旧体制中只有政府、服务组织和受益人，而在新的体系中，行业协会和基金会将占明显的地位，行业协会是由同类服务机构组成的同业联合机构，基金会是民间性的筹资机构，这样的组织架构将使福利服务的主体构造更为多样化。传统单位福利体制中，政府过去是包揽一切，服务组织只是政府职能向下的延伸；而改革的目标是，政府将主要行使行政职能和间接供给者职能，服务组织将成为独立的经营主体，还会出现大量独立的民办服务机构。此外，过去的受益入主要是“三无”人员，改革的目标是将服务对象扩展为普通居民，他们不仅有享受服务的权利，同时通过付费等形式承担一定的责任。

　　其二，在资源获得层面，过去仅仅强调政府资源，通过社会化改革后，社会资源的作用将日益明显。民间可以自己办服务机构，也可以通过捐赠等形式向服务机构提供帮助，还可以通过基金会的中介，将社会资源分配给服务机构，甚至还可以通过基金组织的信息中介，将社会资源提供给受益人。政府也可以通过彩票等形式利用社会资源，以促进福利事业的发展。此外，改革将强化收费服务面从受益人得到更多的资源。

　　其三，在主体关系层面，过去只有G—D—C关系，改革后因为主体的多样化而出现新的关系，其中最明显的是G—A—D。行业协会将作为服务机构的联合组织面形成新的渠道，以沟通政府与服务组织之间的联系。在政府、服务组织和受益人三者之间，也出现了新的联系。政府与受益人之间的联系，过去是没有的，建立政府补贴制度之后，G—C联系将成为新的福利服务体系中作用很强的—种关系，这也就补贴了受益人在支付所选中的服务机构的缴费。此外，政府与服务机构之间原来的联系。在改革后也将被赋予完全崭新的内容。过去是政府办福利机构，二者之间主要体现行政联系。改革后二者之间将相互独立，还将通过政府购买制度而形成双方的市场契约关系。服务机构与受益人之间的关系，过去是代表政府向受益人提供服务，随着收费服务的普及和收费水平向成本价格靠拢，双方关系也发生变化，市场契约的含义日益明显。

　　4、社会福利与经济、社会发展的基本关系

　　目前，我国人均国民生产总值已突破1000美元，江苏已突破3000美元，社会转型正面临关键的临界点，即进入了社会发展的矛盾多发时期，也就是社会容易产生失调的时期。实践一再警示我们：经济和社会要协调发展，只搞经济建设，忽略其他社会事业必然会产生诸多社会问题。从根本上说，经济发展的目的就是要改善人民的生活，所以经济和社会一定要协调发展。经济与社会是互为前提的，要保持它们之间的良性互动关系。经济高速度同社会矛盾的高发期并没有必然联系，社会矛盾的高发期常常是超常的高速度之后果，换言之，忽视社会发展的片面发展观必然导致社会矛盾的高发期。当前尤其是要在分配方面处理好效率与公平的关系，由于计划经济时期平均主义、大锅饭严重挫伤了广大劳动者的积极性，改革之初提出效率优先，兼顾公平，有其针对性和必要性。可是在目前我国收入差距、城乡差距以及地区差异日益扩大，出现较为严重的两极分化趋势，应该十分重视社会公平，不仅在宏观分配上要重视公平，而且在微观分配上也不能忽视公平，不能仅仅是“兼顾”而已。正如《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中所指出:“注重社会公平，合理调整国民收入分配格局，切实采取有力措施解决地区之间和部分社会成员收入差距过大的问题，逐步实现全体人民共同富裕。” 事实上，较为宽泛意义上的社会福利正是社会发展到一定阶段后国民收入再分配的一种重要机制，是一种以社会公平、共同富裕为指向的调节机制。

　　在社会分配机制方面，社会财富应当有三次分配。初次分配一定要讲效率，要让那些有知识、善于创新并努力工作的人们得到更多的报酬，首先富裕起来；二次分配要讲公平，政府应利用税收等手段来帮助弱势群体，这一体系应当覆盖城市和农村，覆盖养老、失业、医疗、工伤和意外事故四个方面，同时还要注意实现代内和代际的公平；三次分配要讲社会责任，富裕者应当回报社会，应当在自愿的基础上拿出自己的部分财富，帮助穷人改善生活、教育和医疗的条件。只有通过这三次分配，才能构建一个和谐的社会。实质上，初次分配即市场经济分配，二次分配即为社会保障的调节，三次分配则具有了某种社会福利的性质。社会福利政策向社会成员提供各种福利设施和服务，使社会成员能够分享社会发展的成果，满足其特质生活和精神生活的需要，从而能够激发劳动者的生活积极性和创造性，提高劳动生产率，最大限度地实现劳动者资源的效率，促进经济的发展。我国传统狭义意义上的社会福利实践还是以弱势群体为主要对象，以特定的社会福利事业为主要内容；随着社会的进一步发展，社会福利实践的对象与内容都将进一步扩大。社会福利系统逐步从包括老年人福利、残疾人福利、儿童福利、妇女福利扩展到包括教育福利、住房福利等，通过政府、社会的投入，提供丰富多样的社会服务，使全体社会成员能够分享经济社会发展的成果，并在这种成果分享中获得更多更好的发展机会。

　　进一步就中央发展政策而言，党的十六大明确提出，未来20年全党的中心工作是全面建设小康社会，而小康社会的目标正可以视作中国福利社会的指南。由此，大力发展福利事业，努力改善人民生活状况，提高生活质量，最大限度地满足人民群众不断增长的物质与精神文化需要已成为当前社会经济政策的中心议题。党的十六届五中全会进一步对社会主义和谐社会建设做出了全面部署，强调“要以扩大就业、完善社会保障体系、理顺分配关系、发展社会事业为着力点，妥善处理不同利益群体关系，认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。”“和谐社会”与“小康社会”是一鸟两翅的关系：“小康社会”主要是指经济上的目标，而“和谐社会”主要是指除了经济以外的社会目标，经济与社会是互为前提的。因此，完善社会保险及社会福利体系作为一个重要的着力点，对于促进实现共同富裕，形成和谐的社会关系具有重要作用。

　　当前，对普通群众而言，看病贵、上学难、房价高已成为新的民生三大问题，教育、医疗和住房三方面支出的过快增长，完全打乱了正常的家庭消费结构。由于远期支出的不可预期，群众都通过储蓄来规避社会风险，从而也导致了日常消费的滞后。在农村地区，疾病和上学正在成为新的贫困的诱因。总体来看，住房、教育、医疗等问题并不仅仅是弱势群体的问题，而是多数工薪阶层与中等收入者产生社会不满的焦点，对整体的社会稳定与社会安全产生了一些负面影响，因此也就成为建设小康社会与构建和谐社会的严重障碍。建设小康社会与构建和谐社会的本质就是要“以人为本”，在“以人为本”的改革观之下，社会福利政策的适度扩展是非常必要的。建设小康型“中福利模式”的社会福利，才可能实现普通民众的小康生活，在实现社会稳定的基础上成功构建“和谐社会”。从长远的发展而言，适度的社会福利发展也有助于提高普通民众的购买力，刺激经济的稳步、健康地持续发展。

　　此外，社会福利的发展过程还是社会服务与社会工作不断扩展的过程：社会福利发展的方向是社会福利的社会化，其服务机构将成为广义服务业的一部分，从事工作者也将逐步由专业的社会工作人员组成。进言之，社会工作专业的工作处境是社会福利机构，社会工作者是社会服务的主要提供者，社会工作与社会福利是服务与处境、形式与内容、手段与目的的关系。事实上，欧美的社会福利发展史就是社会工作发展史。社会工作专业是伴随社会福利制度由社会救济、社会保险和福利服务，向教育、医疗、住房、就业服务和公共福利事业转变而不断发展的，社会工作者的福利服务领域不断扩大，就业岗位日趋多样化，但是不变的工作处境依然是社会福利与社会服务机构。简言之，社会工作专业服务既是社会福利服务的基本形式与途径，又是社会福利服务的基本内容，社会福利政策是社会工作者通过会福利项目与服务实施的。

　　然而，很长一段时期内，由于我国的一些社会福利（尤其社区服务）未能引入社会工作制度，加之服务的项目和内容大都限于经验型的工作或简单的劳务活动，所以始终未培养与使用高素质的专门人才。经过数十年的发展，当代社会工作的工作对象，已从弱势群体、边缘群体逐步扩大到所有需要社会支持和帮助的人群。其功能也已不再仅仅是帮助穷人的慈善行为，而是一种专业的社会协调与社会控制的手段，运用它可以有效地扶贫帮困，整合社会矛盾，预防社会犯罪，实现个人与社会的和谐关系，提升社会福利与社会保障的水平，维护社会的稳定与进步。事实上，社会福利社会化的发展趋势也正是要实现其工作人员的职业化与专业化，社会工作正是非营利和专业性社会服务的建构者。与企业和其他营利性机构提供的营利性服务（如家政服务、律师服务等）不同，社会工作所讲的服务本质上是第三部门性质的，属于非营利的、公益性和福利性的社会服务，其核心也正是社会福利的服务体系。因此，社会福利的长远发展也就推动了现代第三部门服务业的发展，并将促成社会工作的职业化与专业化，在缓解社会矛盾的同时也就提供了相当多的专业性就业机会。

　　二、国外社会福利事业发展的经验和教训

　　福利制度是战后发达资本主义国家以税收的形式把一部分国民收入集中起来，而后用于社会上收入不高的居民，以部分改善他们在初次分配中收入过低状况的一种制度。它是当代资本主义社会最主要的分配方式。这一制度是资本主义社会调节生产关系的重要手段，也是战后资本主义社会相对稳定、阶级矛盾趋于缓和的重要原因之一。这一制度为我国今后的社会福利制度的建设提供了宝贵的经验：

　　(1)社会福利税名为税或费，但不能用一般的费或税的概念来认识和区分二者的内涵。

　　从国际经验来看，各国社会福利筹资手段的名称不尽相同，比较常见的有社会福利税、社会福利缴款(社会福利费)、工薪税三种。尽管名称不同，但实质上并无根本差别。都具有强制性、基金性等基本特点。而且，无论是社会福利税，还是社会福利费，其实质均不同于税或费的原有含义。社会福利费作为一种特殊的缴费，是在政府的法律强制规定下为自身需要进行积累，并带有一定程度互济性质的缴款，它不同于公民为直接交换某种政府服务而付出代价的一般财政收入中的规费；社会福利税的专用性与直接返还性也是一般税收所不具有的，因而也不同于一般税收。因此，无论在理论上和实践上都不应该用一般的费或税的概念来认识和区分二者的内涵。

　　(2)严格规定社会福利的主要目标与界限是维护福利国家的最佳方式。

　　就社会福利制度建立的区域而言，欧洲建立社会福利的时间较早。这是工业化和市场化推进较早的综合结果，因为恰恰是工业化的推进造就了产业工人大军，而市场化的推进则集中了生产资料的所有权，形成了生产资料所有者和劳动者的对峙。在发展中国家，同样由于市场经济体制的建立及向工业化的迈进，致使市场需求与劳动力供给之间的矛盾日益突出，使得失业救济和退休养老问题摆上议事日程。而这些问题的解决主要只能依靠政府。各国政府，尤其是发展中国家政府，在建立和完善社会福利制度时必须始终坚持足够的工作收入是福利的根本基础这一原则。

　　(3)社会福利的内容因生产力发展水平而异。

　　从国际社会来看，尽管现代社会生活中，社会救助、社会保险和社会福利三层保障同时并存，但是，由于经济发展水平及国情的不同，各国社会福利内容与范围有很大差别。在发达国家，特别是所谓的福利国家，如瑞典、英国等，实行“从摇篮到坟墓”的社会福利办法，保障对象遍及全民，保障项目贯穿人生的各个方面，如养老保险、健康保险、工伤保险、失业保险、家庭津贴、住房津贴、职业培训、公益性社会服务等，社会福利项目十分广泛而全面。相反，受经济实力的制约，发展中国家提供的社会福利项目相对较少。而且，即使是经济发达国家，其社会福利内容的深度和广度也是随着生产力水平的提高而不断扩大与调整的。

　　(4)社会福利是现代社会公民应享有的一种权利。

　　在社会福利制度的发展史上，以二战为分水岭，战前、战后的社会福利制度发生了巨大的变化。其中，最主要的变化一是战后公民权利的范围大为扩大，享受现代文明福利生活成为新的权利内容。二是从最初针对少数经济困难的个人实行社会救助，发展到对生、老、病、死、伤残和失业均有社会福利，又进一步发展到社会全体成员均有权享受国家给付的各种福利待遇。三是战后开始随着物价、工资波动而调整年金，以保障劳动者和公民不致因物价上涨而降低生活水准，以保证一切公民都有权分享经济成长的果实。

　　(5)多支柱体系，分散风险。

　　随着人口老龄化问题的日益严重，养老保险的需求将不断扩大，对此，世界各国养老保险体制改革的经验是，无论是发展中国家还是发达国家，今后养老保障体制改革的趋向应为三大支柱：一是强制性公营的以税收为资金来源的支柱。二是强制性私营的完全积累的支柱，用于储蓄。三是自愿性储蓄支柱，用于那些有资金也有愿望储蓄，并想在老年时得到更多保护的人。这三大支柱构成养老保障的多支柱体系，可共同抵御老年人面临的多种风险，而且，这种多支柱体系共同担负着防范未来经济和政治不确定性的总体风险，如政府和市场崩溃、财政来源枯竭，投资策略偏差等。

　　战后发展起来的西方社会福利制度在促进西方社会进步、人民生活水平提高、社会团结与稳定以及经济发展上面取得辉煌的成就，但是就在西方社会福利制度不断走向成熟的同时也面临着深刻的危机，这些危机一方面威胁到了西方社会福利制度本身，另一方面又对西方社会、经济以及文化的发展造成了很大的威胁。因此总结西方社会福利制度发展过程的历史教训对于我国的社会福利制度的改革具有十分重要的意义，这些教训主要包括以下几点：

　　（1）过高的社会福利开支，容易引发失业危机

　　过高的社会福利开支，最终将通过各种税收转为生产成本，而生产成本的提高，必然影响产品的竞争力，这就使得原本热情锐减的雇主尽量减少雇佣人数，致使社会中就业机会减少，随之而来的是失业保障费用的增加，并形成失业保障和就业之间的恶性循环，导致当代资本主义“福利国家”失业率常年居高不下。大规模的失业必然减少福利收入，扩大福利支出，打破福利国家的平衡预算，使福利国家陷入濒于瘫痪的境地。

　　（2）过高的社会福利开支，容易引发国家的财政危机

　　当代资本主义福利国家的危机最集中地体现为国家财当代资本主义福利国家的危机最集中地体现为国家财政的危机。国家财政具有刚性，其规模可以不断扩大，但要缩小已达规模，理论上可行，实行上极难，因为社会福利从一开始就是社会中各个利益集团政治交易的对象。当经济高涨时，各利益集团致力于瓜分财政剩余，而当经济萧条时，为了刺激经济，又必须扩大政府的财政支出。各利益集团争夺既得权益的行为，使政府的财政僵化。为了弥补财政赤字，政府又不得不增发货币或发行赤字公债。前者将增加通货膨胀的压力，后者将现在的负担转嫁给下一届政府，使政府财政陷入两难境地。随着西方社会福利的覆盖面越来越广，享受人数越来越多，费用也越来越大，其增长速度超过经济的增长，使得各国政府的社会福利开支数额巨大，一般占到政府总支出的1／2至2／3，引起财政状况恶化。

　　（3）应充分注意到老龄化对社会福利的影响

　　当代资本主义国家出生率低，平均寿命延长，导致人口老龄化。人口老龄化是一个全球性问题，人口老龄化社会的到来使福利国家在养老金支付方面面临着前所未有的负担。随着二战后生育高峰期降生的婴儿正纷纷进入退休期，老龄化已成为当代资本主义国家的共性。退休者的增加以及生产者的减少，使社会保险费率逐年上升，职工收入相对减少，对劳动者的热情和消费起到抑制作用。以美国为例，目前65岁以上者占人口的13％。至2030年将达到或超过20％。人越老，医疗开支就越大。目前美国占人口比例12％的老人，却花费了医疗费用总数的1／3。30年后，老人的比例约20％，医疗费用会占2／3。那时，在职人员与退休人员的比例将明显缩小，平均2．1名在职人员养活1名退休人员，目前是平均3．4名在职人员养活1名退休人员。专家估计，如果不进行改革，社会保障制度15年后将入不敷出，出现赤字，到2037年，政府将无力支付养老金。

　　（4）过高的社会福利容易造成全社会的惰性，引发社会危机

　　由于福利制度给人们提供了比较全面的服务，一些人宁肯靠国家补助过日子也不愿努力寻找工作，滋长了懒惰和不思进取的思想。恰如新自由主义所说的那样：福利国家削弱了个人的进取和自立精神，并且在我们这个自由社会的基础之下酝酿出某种一触即发的怨恨。如德国，失业工人可以得到原工资67％至53％不等的失业救济，加上住房、小孩抚养等补助以及免交税款，一些失业工人的社会福利待遇甚至超过低收入者的收入。如果夫妻二人都失业，他们拿到的失业救济金竞比仅一人失业的夫妻的收入还多。这种不合理的劳动制度阻碍了人们就业的积极性，使社会福利负担不断加重。加拿大有10％的国民依赖福利金过活。由于免费医疗，一些无所事事的人，把看病当成一种社区交往生活，政府在医疗上的开支失控。由于太过容易领取失业保险金靠伸手维生的人呈上升趋势，国民的谋生斗志日薄西山，国家的经济自然一蹶不振。再看瑞典。在高福利制度下，人们工作和不工作的收入相差不到20％，所以躺在高福利“摇篮”中的瑞典人，工作积极性较低，对请假和缺勤抱轻率态度，正如瑞典人自己所言，他们创造了“两个新高”，即人的寿命最高，旷工、病假率最高。如今，不愿就业、厌恶工作在瑞典已成为普遍关注的现象。

　　（5）社会福利制度的全面建设容易造成行政的低效和结构的不合理

　　作为实行“全面保障、全民保障”的福利国家，要把名目繁多的社会保障设施管理好，要把人数众多的福利待遇享受者的福利事业安排好，政府就要组织包括各种等级和种类的庞大专家队伍，这样，政府的官僚体制就渗透到社会经济生活的各个方面，这个庞大机构的开支有时甚至超过向居民提供的福利津贴的费用，而且庞大臃肿的机构办事拖沓，效率低下，官僚主义习气向社会蔓延。另外，福利制度管理不严，导致福利诈骗行为严重，资金大量流失。据调查，在英国有四分之一的人存在着骗取救济金的行为，有三分之二领取残疾救济金的人无充分残疾证明，政府为此每年损失达40亿英镑。

　　（6）社会福利政策成为引发政治危机的重要诱因

　　当代资本主义国家社会福利制度与政治斗争纠缠在一起，影响到政治的稳定。各个政党为了竞选获胜，纷纷向选民承诺扩大社会福利，社会福利实现与否成为一大政治筹码。社会福利款项只能增加不能减少，否则便会引发政治危机。政府一旦试图削减补贴，就会遭到强烈反对并以失败告终。

　　三、现阶段我国社会福利事业的现状和发展趋势

　　1、现阶段我国社会福利事业的基本分析

　　近年来，中国社会福利事业在发展中完善，社会福利社会化的进程不断推进，社会福利服务的层次和水平不断提高，社会福利事业继续沿着既定目标稳步前进。十五期间，在民政部的主导下，兴办了各类福利服务机构，拓展服务领域，扩大服务对象，完成了“社区老年福利服务星光计划”，共建成“星光老年之家”3万多个，启动了“残疾孤儿手术康复明天计划”，每年为1万名残疾孤儿实施手术矫治和康复，初步建立了以供养机构为载体、以社区为依托、以老年人为重点的社会福利服务体系。

　　表1：收养性社会福利单位发展情况

　　（名称单位） 1995年 1996年 1997年 1998年 1999年 2000年 2001年 2002年 2003年 2004年 2005年

　　床位数（万张） 97.6 100.8 103.1 105.8 108.9 113 124.7 125.1 129.8 146.8 150.2

　　收养人数（万人） 74.7 76.9 78.5 80 82.7 85.4 89.3 92.6 96.5 110.9 115.5

　　床位年增长率（%） 2.2 3.3 2.3 2.6 2.9 3.8 10.4 0.3 3.8 13.1 2.3

　　来源：《中国民政统计年鉴》（中国统计出版社2005年版）及《2005年民政事业统计发展公报》。

　　总体来看，社会福利单位的改革发展稳步进行。2001年3月，《老年人社会福利机构基本规范》、《残疾人社会福利机构基本规范》和《儿童社会福利机构基本规范》作为行业标准予以公布实施，为社会福利机构的专业化运作提供了指南。通过开展养老服务社会化示范活动，推动老年福利服务规范化。《家庭寄养管理暂行办法》的发布，则促进了家庭寄养规范健康的发展。在实际供给能力方面，近十年来收养福利单位的床位数与收养人数取得了较大的发展（如表1所示）。截至2005年底全国城乡可提供食宿的收养性单位（含社区、救助类）3.8万个，床位150.2万张，比上年增长2.4%；收养115.5万人，比上年增长4.1%。各类救助站全年共救助155.4万人次。福利企业3.2万个，集中安置残疾职工65万人，企业总数与安置残疾职工数比去年略有下降。在儿童收养方面，2004年全国各类收养性社会福利单位共收养儿童6.6万人，其中：各级儿童福利院共收养儿童2.6万人，比上年增长13%；全年被国内外家庭收养的孤儿、弃婴5.6万人。

　　在老年人社会福利方面，《中华人民共和国老年人权益保障法》规定，国家和社会采取措施，改善老年人生活、健康以及参与社会发展的条件。各级政府将老年事业纳入国民经济和社会发展计划，逐步增加对老年事业的投入，并鼓励社会各方面投入，使老年事业与经济、社会协调发展。近年来，通过推进社会福利社会化，逐步形成以国家、集体举办的老年社会福利机构为骨干，以社会力量举办的老年社会福利机构为新的增长点，以社区老年人福利服务为依托，以居家养老为基础的老年人社会服务体系。2004年首次统计了老龄事业数据，填补了老龄事业没有统计数据的空白。截至2004年底，老龄工作机构7655个，老龄工作人员2.4万人。老龄直属机构1.1万个，人员21万人。老年大学8521个，在校学员124.5万人；老年学校35460个，在校学员313.8万人。目前，中国共有各类老年人社会福利机构3.8万个，床位数112.9万张，平均每千名60岁以上的老年人拥有床位8.4张。2001年，国家开始实施“全国社区老年福利服务星光计划”，截至2004年6月，全国城乡共新建和改建社区“星光老年之家”3.2万个，总投入134.9亿元。

　　在儿童社会福利方面，依据《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国教育法》等法律法规，国家为儿童提供教育、计划免疫等社会福利，特别是为残疾儿童、孤儿和弃婴等处在特殊困境下的儿童提供福利项目、设施和服务，保障其生活、康复和教育。目前，我国儿童社会福利事业单位基本分为三类：一类是收养性的儿童社会福利事业单位，如儿童福利院、儿童村等，他们的主要职能是对孤儿进行收养，并使其享有受教育的权利，成为对社会有用的人才；另一类是康复型的儿童社会福利事业单位，如聋儿康复中心、弱智儿童康复中心等，他们的主要职能是对那些可以康复的残疾儿童实施治疗和康复，使其减轻残疾程度，回归社会；再一类是教育性的儿童社会福利事业单位，如残疾儿童寄托所、残疾儿童学前班、特殊教育学校等，他们的主要职能是使各类残疾儿童受到足够的教育，增强他们的生活和劳动能力，使之做出对社会有益的贡献。截至2004年，全国共有192个专门儿童福利机构和近600个综合福利机构中的儿童部，收养5.4万名孤残儿童。全国各地还兴办康复中心、弱智儿童培训班等社区孤儿、残疾人服务组织近万个。从2004年始，在三年内共筹集了6亿元资金，开展“残疾孤儿手术康复明天计划”，截至2005年已有13000多名残疾孤儿接受了手术治疗。争取到今年，使全国社会福利机构中收养的具有手术适应症的残疾孤儿，都能得到有效的手术矫治和康复。

　　在残疾人社会福利方面，国家颁布实施《中华人民共和国残疾人保障法》，为残疾人康复、教育、劳动就业、文化生活、社会福利等提供法律保障。政府通过兴办福利企业、实施按比例就业和扶持残疾人个体从业等形式，帮助残疾人实现就业；采取临时救济和集中供养以及兴办残疾人福利安养机构等福利措施，对残疾人提供特别照顾。近年来，福利企业顺应市场经济要求，面对激烈的市场竞争，积极进行产业结构和产品结构的调整，并对产权制度的改革和公有制多种实现形式进行了试点、探索和实践。福利企业在改革中，坚持保障残疾职工权益的原则，采取措施，保证残疾职工的工资、福利和养老、医疗保险的落实。许多地区还在政府有关部门特别是财政部门的支持下，将残疾职工的部分基本生活费和养老保险等纳入财政预算，解决了残疾职工的后顾之忧。截至2003年底，全国城镇共有403万残疾人实现就业，农村共有1685万残疾人从事生产劳动；259万贫困残疾人得到生活保障；44.2万残疾人在各类福利院、养老院享受集中供养、五保供养；246万残疾人得到临时救济、定期补助和专项补助；累计扶持701万贫困残疾人解决基本温饱。2003年，各级政府安排残疾人事业费15亿元，募集社会福利资金近1亿元。

　　2、当前社会福利事业发展存在的主要问题

　　我国的传统福利制度是典型的城镇福利制度，且是一种奇特的混合模式。—方面，在传统福利制度中，国家的福利被分割为政府财政价格补贴、民政福利和企业或单位办福利三大独立板块，其中财政价格补贴实质上是对城镇居民的补偿，民政福利主要还是对部分社会成员的补救性福利措施，而企业或单位福利才是真正的社会福利主体，三者之间既缺乏协调性，又缺乏稳定性；另一方面，中国传统的企业或单位福利甚至工会、妇联等半官方机构组织的有关福利事务，又缺少由西方国家同类组织那样的自主性，完全听命于政府干预，真正能够独立运作的公共社会福利团体十分罕见。可见，中国的传统福利既非世界上流行的社会化福利，也非西方国家理论界所讨论的福利多元主义模式或职业福利模式，这种根本性的特征决定了民政社会福利发展过程中的一系列问题。具体看来，主要有以下几点：

　　①总体而言，社会福利事业的定位阻碍了社会福利外延的适度扩展。由于传统的社会福利制度具有浓厚的“平均主义”和“供给主义”的色彩，民政社会福利事业主要还是停留在以鳏寡孤独为对象的阶段，与社会救助之间的界限相当模糊，普通人的福利状况主要取决于其家庭状况与单位福利状况。单位福利在根本上不同于绩效主义的职业福利，而是一种同一单位内部的“大锅饭”式的平均主义福利，这就使得单位身份的分化简单决定了个人福利水平的高低，从而妨碍了社会公平。由此，面向整体社会的小康型社会福利政策尚未启动。社会福利政策发展的相对滞缓，使得普通群众看病贵、上学难、房价高等民生问题难于缓解，建设“小康社会”与构建“和谐社会”的发展目标也就难以达成，由此，至少在城市地区稍为宽泛的小康型社会福利政策的推动应当提到议事日程上来。正由于民政福利中奉行的是一种“剩余（残余）”模式，在新的市场经济体制下，原来以人员职业缺乏流动性、城乡分割、工农分割为基础的旧社会福利制度缺乏适应能力，在广大的农村地区，随着土地包产到户制度的实施，集体的作用相应下降，农村地区的社会保会保障与社会福利面临着深刻的危机。

　　②社会福利社会化的深入实施尚未到位。一是许多地方计划经济时期形成的只对“传统民政对象”服务的观念还没有彻底转变。总体来看，国家、集体包办，民政部门“直属、直办、直管”的做法还没有完全改变。二是推进社会福利社会化工作的措施不得力，对社会福利事业发展所面临的形势、工作目标和任务缺乏深入的研究，个别地方还没有做出下一步推进社会化的工作部署。三是有的地方的党政领导和相关部门的同志对社会福利社会化的内涵理解不够全面，将国家不再包办社会福利理解为国家不再投资举办社会福利事业、认为推进社会福利社会化就是让社会力量去办福利事业，政府就可以不用承担责任。四是有些地方工作思路狭窄，片面认为让会化就是要大规模兴建社会福利机构，在建设上一哄而起，在标淮上贪大求洋，出现了盲目发展和无序发展的现象。

　　③法律法规尚不健全，已经制定的优惠政策得不到很好落实，财政支持力度不大。一是缺乏强制性、根本性、综合性的大法大规。如没有统一的社会福利法、老年人福利条例、社会福利事业的发展规划，各类福利服务机构的建设标准、设计规范、管理条例、服务标准、职业资格认定及年检办法、福利企业改制及减免税的相关配套政策等许多规章制度，急需进一步建立健全。二是一些已出台的规章制度已经过时。由于形势的发展，实际的变化，一些已经出台的规章制度的某些条文、政策规定已经不合时宜。或者无法操作，急需修订完善。三是推进社会福利社会化的政策法规还不够系统、如扶持发展社会办福利机构的优惠政策、符合市场经济规律的价格政策、社会办福利机构的监督评估标准及财务审计制度等等，都需要通过调查研究，抓紧制定。四是现有的优惠政策在实践中还得不到很好地贯彻落实。社会福利机构和社会福利企业普遍反映没有享受到现行有关用水、用电、土地使用、税收减免等方面的优惠政策。同时，社会福利事业的建设和发展所需要的资金尚未列入各级政府财政预算，只能临别通过一事—议的办法来解决。五是由于财政投入少、历史上欠账较多，“三无”对象、“五保老人”生活标准偏低，社会福利事业单位的设施、设备陈旧落后，大量危旧房屋急需重新改造。农村实行费改税后，农业税附加收取的经费比以前大为减少，使一些乡镇无法拉政策规定的标淮保障“五保老人”的生活，特别是在目前普遍存在着长期拖欠村干部工资的情况下，五保经费更难保证，“五保老人”的供养陷人困境。这种情况已经在费改税先期试点的安徽省普遍暴露出来。

　　④社会福利事业总量供给不足、结构相对过剩、布局不够合理。目前，福利机构入住率偏低、社区福利服务薄弱、居家养老缺少支持的现象在各地都不同程度的存在，以居家为基础、社区为依托、机构为补充的社会福利服务体系亟待健全和完善。一是我国的社会福利事业仍然严重滞后了社会和经济的发展．社会福利机构数量严重匮乏。据调查，全国现有1400万左右的老年人要求进入福利机构养老，占老年人口总数的11%以上，而各类福利机构中能够提供的老年人床位不到全国老年人总数的0.8%，与发达国家的5%—7%的机构供养比例相比，差距较大。二是现在社会福利服务设施的利用率不高。—方面是因为社会福利服务整体水平较低，服务设施、服务形式、收费标难、服务水平等与人民群众的需求相比还有很大的差距，另一方面是有些地方各部门多头审批、盲目建设福利机构，致使福利机构过分集中，造成局部地区供人于求。三是布局不合理。社会福利社会化应重点发展社区福利服务、但目前的社会福利事业多为集中在机构的收养服务，而广大老年人、残疾人员需要的就近就便、支持居家养老的社区康复、文化、娱乐、家政和上门服务等福利服务则严重匮乏。四是地区发展不平衡。

　　⑤社会福利服务队伍整体素质不高。社会福利事业的发展，造就了一支比较宏大的社会福利服务工作人员队伍，同时也吸引了大批待业人员、优化下岗的失业人员以及家庭妇女、有劳动能力的残疾人、离退休人员加入到服务队伍的行列，这些对缓解社会就业难的矛盾起到了积极作用。但从社会福利服务工作的岗位职责和专业技能要求来看，现有的这支服务队伍还远远不能适应社会工作发展的客观要求，服务队伍整体素质较差，专业水平较低，专门技术人员、专业社会工作者和管理人员严重缺乏，据不完全统计，2000年左右我国国有的社会福利事业单位服务队伍是4.1万人，集体办的福利事业单位服务队伍11.8万人，但其中的专业技术人员（省技术职称）的比例还占不到5%，远远不能满足社会福利事业发展的需要。这种状况近几年来并未有较大的改观，这就严重地影响了福利服务内容和项目的开拓、扩展和服务质量的进一步提高。甚至有少数地方的服务人员不注重职业道德和政治素质建设，偏离福利性服务的轨道，不顾社会福利事业的社会效益而去单纯追逐经济效益，使发展杜会福利事业走偏了方向。

　　3、未来社会福利事业的发展需求与民政部门的职能定位

　　伴随着我国国民经济的迅速发展和社会的文明进步，社会福利事业本身面临的形势也发生了变化，其中最为突出的是人口老龄化、家庭小型化、农村城市化进程的加快，形成了对社会福利事业需求的巨大增长，据统计，我国现有老龄人口1.2亿．占全国总人口的9.9%。江苏省1986年，就已进入老龄社会，是全国最早进入老龄社会的省份，超前全国13年。目前江苏60岁以上的老年人口1170万人，占全省人口总数的15%。2050年，全国老年人口将达到4亿左右，占总人口的l／4以上。与人口老龄化高速发展相对应的是家庭小型化的日趋普及及其所造成的家庭负担的加重和养老功能的逐渐弱化。在这样的形势下，一段时期内，社会福利事业改革与发展的定位是着力加强城乡老年人福利服务设施建设、加快发展城乡社会福利院、老年公寓、敬老院等老年人福利设施，其发展目标是要到2010年，城市社会福利院床位数达160万张，实现11张／每万人口。农村中乡镇敬老院的覆盖率要达到乡镇总数的75%以上，到20l0年达到80%以上，这样的发展目标已经要基本实现。

　　民政部制定的“十一五”发展规划思路对其所主办的社会福利事业，提出当前要适应经济社会发展水平，切实加大政府对社会福利事业的支持力度。同时，积极引导和鼓励社会力量参与社会福利事业，完善各类所有制福利机构在土地使用、税收减免和水电等方面享受的优惠政策，实行民办福利企业享受政府资金和彩票公益金资助的“民办公助”政策，通过联合、兼并、托管、合资合作和股份制改造等形式，推行“公办民营”政策，使福利机构真正成为自主经营、自负盈亏的法人实体，逐步实现社会福利事业投资主体多元化、服务对象公众化、运营机制市场化、服务方式多样化和服务队伍专业化与志愿者相结合。大力发展老年福利服务，形成以家庭为基础、社区为依托、机构为骨干、多种形式相结合的老年福利服务体系，基本满足老年人的养老需求，保障其合法权益。健全集中与分散相结合的残疾人安置就业制度，完善福利企业减免税等扶持政策，促进有劳动能力的残疾人就业。建立国家级的康复工程研究中心，加强辅助器具研究开发。加大对经济困难残疾人的治疗、康复和救助力度，保障残疾人合法权益。完善集中供养、家庭领养和社会助养、代养、寄养等孤儿收养政策，加强对残疾孤儿手术治疗和康复工作，做好艾滋病患者遗孤的救助安置工作，保障儿童合法权益。

　　从中长期的发展定位而言，新型的社会福利发展将突破传统的社会福利事业定位，整体的社会福利体系建设可以以社区服务为基础，以各种社会化福利（包括残疾人福利、老年人福利、儿童福利、妇女福利、住房福利、教育福利、社会津贴等）为主体，以一般的职业福利为补充。三个层次及所属若干具体项目共同构成了中国特色社会制度中的一个完整的社会福利子系统。与传统福利体系相比较，新型体系将产生如下变化:一是三个层次取代了层次不分，二是摒弃了传统福利项目设置不规范，考虑了福利项目的分工与内在规律性，并适应了群体对象的需求，如将教育福利纳入新的社会福利体系，将职业福利界定为由企业或用人单位自主开办，以及设置专项的老年人福利、儿童福利、妇女福利等项目以适应老年人、儿童、妇女等社会群体对社会福利的需求，从而体现福利项目设置的规范性。三是使福利项目的地位由主次颠倒走向合理，即职业福利项目被严格界定为由企业或用人单位自主开办，社会成员将主要依靠社会化的七大福利项目和社区化的社区服务来获取社会福利保障，将由国家和社会而不是由企业或用人单位来承担向社会成员提供福利的责任。鉴于目前发展的需要，未来的社会福利发展在民政部门主导下进行。

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